完善法律體系 構(gòu)筑安全防線

    ——《進(jìn)出口食品安全管理辦法》解讀

   金秋九月，是全國(guó)“質(zhì)量月”，9月13日，國(guó)家質(zhì)檢總局頒布了第144號(hào)令，《進(jìn)出口食品安全管理辦法》已通過(guò)審議并將于2012年3月1日起施行。這標(biāo)志著中國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系的進(jìn)一步完善，對(duì)于中國(guó)加強(qiáng)進(jìn)出口食品質(zhì)量安全監(jiān)管具有重要的意義。

    立法背景解讀

    ——進(jìn)出口食品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要配套規(guī)章

    《進(jìn)出口食品安全管理辦法》的出臺(tái)背景主要有三個(gè)方面：

   第一，進(jìn)出口食品貿(mào)易發(fā)展迅速。近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)出口食品貿(mào)易發(fā)展迅速。2002年以來(lái)，進(jìn)出口食品貿(mào)易額連續(xù)保持在10%以上的增長(zhǎng)速度。“十一五”期間是我國(guó)進(jìn)出口食品貿(mào)易快速增長(zhǎng)時(shí)期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005~2009年，我國(guó)進(jìn)出口食品農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額分別為562.9、634.8、775.9、985.5和913.8億美元，同比分別增長(zhǎng)9.5%、12.8%、22.2%、27.0%和-7.3%，2010年1~6月，進(jìn)出口食品貿(mào)易擺脫國(guó)際金融危機(jī)的影響，貿(mào)易額達(dá)546.4億美元，與上年相比增長(zhǎng)31.7%。進(jìn)出口食品在對(duì)外貿(mào)易中所占比重逐年增長(zhǎng)。

   第二，國(guó)內(nèi)外食品形勢(shì)要求加強(qiáng)食品監(jiān)管。一方面，國(guó)外特別是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)食品的要求越來(lái)越高，形成非關(guān)稅技術(shù)壁壘，對(duì)我國(guó)食品出口產(chǎn)生了重大影響；另一方面，進(jìn)口食品逐年遞增，越來(lái)越多地進(jìn)入到消費(fèi)者的日常生活。但是，目前我國(guó)食品質(zhì)量安全狀況不容樂(lè)觀，胡錦濤總書記、溫家寶總理等黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次指示，要加強(qiáng)食品監(jiān)管，確保安全。

   第三，進(jìn)出口食品安全監(jiān)管急需制定規(guī)章規(guī)范管理。國(guó)家質(zhì)檢總局成立后，先后制定頒布了進(jìn)出境肉類產(chǎn)品、進(jìn)出境水產(chǎn)品、進(jìn)出口飼料和飼料添加劑等涉及進(jìn)出口食品的規(guī)章，但大多是針對(duì)單項(xiàng)產(chǎn)品的管理規(guī)定，不能滿足現(xiàn)實(shí)工作的需要。2009年，中國(guó)頒布了《食品安全法》，然而對(duì)于《食品安全法》中重要的一個(gè)章節(jié)“進(jìn)出口食品”卻一直沒(méi)有一部全面的配套規(guī)章。為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)《食品安全法》及其實(shí)施條例，統(tǒng)一對(duì)進(jìn)出口食品進(jìn)行規(guī)范管理，有必要制定一個(gè)比較系統(tǒng)、全面的進(jìn)出口食品管理辦法。

   從《進(jìn)出口食品安全管理辦法》的出臺(tái)背景，我們可以看出，這是當(dāng)前中國(guó)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的重量級(jí)立法，是中國(guó)食品安全監(jiān)管法律體系的重要組成部分。

    起草過(guò)程解讀

    ——千呼萬(wàn)喚、精雕細(xì)琢的部門規(guī)章

   2004年，國(guó)家質(zhì)檢總局即開始著手組織規(guī)章的起草工作，經(jīng)2007年7月24日國(guó)家質(zhì)檢總局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)后，便立即向WTO成員進(jìn)行了通報(bào)，征求國(guó)外各方意見并及時(shí)進(jìn)行了合理化采納。由于考慮到當(dāng)時(shí)的《食品安全法》正在制訂過(guò)程中，國(guó)務(wù)院法制辦擬在《食品安全法》中增加“食品進(jìn)出口”一章，為保持與法的有效銜接，規(guī)章草案一直沒(méi)有發(fā)布實(shí)施。待《食品安全法》公布后，國(guó)家質(zhì)檢總局再次組織有關(guān)專家對(duì)管理辦法進(jìn)行了論證修改，同時(shí)將原草案名稱由《進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》改為《進(jìn)出口食品安全管理辦法》。修改后兩次征求各直屬檢驗(yàn)檢疫局的意見，并在國(guó)務(wù)院法制辦和質(zhì)檢總局網(wǎng)站上公開征求意見，引發(fā)熱議與廣泛關(guān)注。

   《進(jìn)出口食品安全管理辦法》的出臺(tái)前后歷時(shí)4年，然而排除上述種種延遲的客觀原因，這部“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”的部門規(guī)章，卻從一個(gè)側(cè)面反映了人民群眾對(duì)食品安全的高度重視，以及立法部門嚴(yán)謹(jǐn)求實(shí)、字斟句酌的工作作風(fēng)。

    設(shè)定制度解讀

    ——全面構(gòu)筑進(jìn)出口食品安全防線

   《進(jìn)出口食品安全管理辦法》根據(jù)《食品安全法》及其實(shí)施條例、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》及其實(shí)施條例、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》及其實(shí)施條例，對(duì)進(jìn)出口食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的行為做出的規(guī)定，是上述法律法規(guī)有關(guān)進(jìn)出口食品安全管理規(guī)定的集成和細(xì)化。

   《進(jìn)出口食品安全管理辦法》共六十條，分為六章，即：總則、食品進(jìn)口、食品出口、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、法律責(zé)任和附則。為保持與食品安全法一致，將原進(jìn)、出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理分別改為食品進(jìn)口、食品出口。

   第一，對(duì)進(jìn)口食品，建立包括“食品安全管理體系和食品安全狀況評(píng)估、明確標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)口食品國(guó)外生產(chǎn)企業(yè)注冊(cè)、出口商或者代理商備案、檢疫審批、口岸檢驗(yàn)檢疫、收貨人備案、安全監(jiān)控、違法企業(yè)名單、食品召回”為主要內(nèi)容的全方位管理體系。按照辦法第七條規(guī)定，對(duì)向中國(guó)出口食品的國(guó)家或者地區(qū)的食品安全管理體系和食品安全狀況進(jìn)行評(píng)估，并可以對(duì)其進(jìn)行回顧審查，以確定相應(yīng)的檢驗(yàn)檢疫要求；按照第九條的規(guī)定，對(duì)進(jìn)口食品國(guó)外生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施注冊(cè)管理，對(duì)向中國(guó)境內(nèi)出口食品的出口商或者代理商實(shí)施備案管理；按照第八條、第十到第十八條規(guī)定，對(duì)進(jìn)口食品實(shí)施檢驗(yàn)檢疫；按照第十九條、第二十條規(guī)定，對(duì)進(jìn)口食品收貨人實(shí)施管理；按照第二十一條規(guī)定，對(duì)進(jìn)口食品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度，采取不同的檢驗(yàn)監(jiān)管方式。

   第二，對(duì)出口食品，建立包括“監(jiān)測(cè)計(jì)劃、種植養(yǎng)殖場(chǎng)備案、生產(chǎn)企業(yè)備案、抽檢、違法企業(yè)名單”為主要內(nèi)容的管理體系。按照第二十五條到第二十七條規(guī)定，對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施管理；按照辦法第二十八條到第三十條的規(guī)定，對(duì)種植養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)施管理；按照第三十一條規(guī)定，實(shí)施出口食品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)制度；按照第三十三到第三十八條規(guī)定，對(duì)出口食品實(shí)施抽檢。

   第三，對(duì)進(jìn)出口食品，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理。按照第四十二條，規(guī)定收集、整理食品安全信息；按照第四十三條規(guī)定，進(jìn)行食品安全信息通報(bào)；按照第四十四條規(guī)定，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析；按照第四十五條到第四十七條規(guī)定，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制措施。

    要點(diǎn)解讀

    ——適應(yīng)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管發(fā)展

   要點(diǎn)一，名稱的修改體現(xiàn)未來(lái)的立法意圖。草案原名《進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》，符合國(guó)家質(zhì)檢總局規(guī)章的習(xí)慣性叫法。然而在草案審核階段，草案名稱由《進(jìn)出口食品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》改為《進(jìn)出口食品安全管理辦法》。這是出于兩個(gè)方面的考慮，一方面是考慮到名稱要與食品安全法保持一致，另一方面是考慮食品安全問(wèn)題的重要性，今后可能會(huì)對(duì)進(jìn)出口食品安全做更高層次的立法，將進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的立法提升到國(guó)務(wù)院法規(guī)的層級(jí)。因此，將名稱命名為“進(jìn)出口食品安全管理”。

   要點(diǎn)二，對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施備案管理制度?！渡虣z法》第三十二條規(guī)定，國(guó)家對(duì)進(jìn)出口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施衛(wèi)生注冊(cè)登記管理，而《食品安全法》第六十八條規(guī)定，出口食品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門備案。兩法對(duì)于出口食品生產(chǎn)企業(yè)管理制度不盡相同的矛盾在這部規(guī)章里得到了解決，根據(jù)后法優(yōu)于前法的原則，《進(jìn)出口食品安全管理辦法》采用了《食品安全法》所規(guī)定的備案管理制度，國(guó)家質(zhì)檢總局對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施備案制度。同時(shí)，國(guó)家質(zhì)檢總局第142號(hào)令頒布了《出口食品生產(chǎn)企業(yè)備案管理規(guī)定》，有關(guān)出口食品生產(chǎn)企業(yè)的備案工作按照該規(guī)章執(zhí)行。對(duì)出口食品生產(chǎn)企業(yè)實(shí)施備案管理制度的確認(rèn)，是《進(jìn)出口食品安全管理辦法》較之之前有關(guān)規(guī)定的最實(shí)質(zhì)性的一大變動(dòng)。

   要點(diǎn)三，所設(shè)制度適應(yīng)當(dāng)前進(jìn)出口食品安全監(jiān)管需要。國(guó)家質(zhì)檢總局自成立以來(lái)，不斷探索適合中國(guó)國(guó)情的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管模式。在進(jìn)口方面，建立了以風(fēng)險(xiǎn)分析制度、國(guó)外企業(yè)注冊(cè)制度、檢疫審批制度及境外食品出口商或代理人和境內(nèi)食品進(jìn)口商或代理人備案制度為基礎(chǔ)，符合國(guó)際慣例的進(jìn)口食品安全監(jiān)督管理體系，對(duì)來(lái)自170多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的食品依法實(shí)施檢驗(yàn)檢疫。在出口方面，建立了以出口食品原料種植、養(yǎng)殖場(chǎng)備案制度、疫情疫病監(jiān)測(cè)制度和出口食品有毒有害物質(zhì)監(jiān)控制度為基礎(chǔ)，以監(jiān)督抽查檢驗(yàn)為手段，實(shí)施預(yù)防為主、全程監(jiān)控的出口食品安全監(jiān)督管理體系。目前，已對(duì)6000多個(gè)出口食品原料的種植養(yǎng)殖基地進(jìn)行了備案，有效保證了向210多個(gè)國(guó)家和地區(qū)出口食品安全。從上述的“設(shè)定制度解讀”中，《進(jìn)出口食品安全管理辦法》所構(gòu)筑的一系列制度，基本上體現(xiàn)了當(dāng)前進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的理念?！笆晃濉逼陂g我國(guó)出口食品合格率一直保持在99.8%以上，進(jìn)口不合格食品檢出率從2005年的0.54%逐年提高到2009年的2.45%，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這種制度是符合當(dāng)前進(jìn)出口食品安全監(jiān)管需要的。對(duì)當(dāng)前行之有效的進(jìn)出口食品安全監(jiān)管實(shí)踐的總結(jié)，并將之制度化，正是這部規(guī)章的最大亮點(diǎn)。

   要點(diǎn)四，關(guān)于出口食品檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！妒称钒踩ā芬?guī)定，在中華人民共和國(guó)境內(nèi)生產(chǎn)食品應(yīng)當(dāng)符合中國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。但是在第六章中未對(duì)出口食品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。由于我國(guó)的相關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)口國(guó)家（地區(qū)）的食品標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，在限用物質(zhì)、具體限量等方面差異較大，如我國(guó)與日本的規(guī)定中，有部分物質(zhì)我國(guó)允許用于食品而日本禁止使用，日本允許使用的我國(guó)又禁止使用。如果完全按照我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)食品，很難達(dá)到進(jìn)口國(guó)家的要求?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》對(duì)出口食品標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了特別規(guī)定。因此，《進(jìn)出口食品安全管理辦法》采用了特別規(guī)定的要求，即“出口產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)保證其出口產(chǎn)品符合進(jìn)口國(guó)（地區(qū)）的標(biāo)準(zhǔn)或者合同要求”，并增加了關(guān)于“進(jìn)口國(guó)家無(wú)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)且合同未要求”的情形的規(guī)定。

   要點(diǎn)五，關(guān)于出口食品原料種植養(yǎng)殖場(chǎng)備案。《食品安全法》第六十八條規(guī)定“出口食品原料種植、養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)當(dāng)向國(guó)家出入境檢驗(yàn)檢疫部門備案”。為了便于操作，具體實(shí)施，《進(jìn)出口食品安全管理辦法》設(shè)定了“實(shí)施備案管理的原料品種目錄”，對(duì)列入目錄的原料實(shí)施備案管理。

   “民以食為天，食以安為先”，食品安全關(guān)系到國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展，關(guān)系到公民的生命健康權(quán)利。在全國(guó)“質(zhì)量月”活動(dòng)期間出臺(tái)的這部《進(jìn)出口食品安全管理辦法》，體現(xiàn)了黨和政府對(duì)食品安全問(wèn)題的高度重視。隨著進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法律體系的逐步構(gòu)建與完善，國(guó)家質(zhì)檢總局將進(jìn)一步完善兩大體系，即基于風(fēng)險(xiǎn)分析、符合國(guó)際慣例的進(jìn)口食品安全保障體系，以及從源頭備案、過(guò)程監(jiān)督、產(chǎn)品抽檢、符合我國(guó)實(shí)際的出口食品安全監(jiān)管體系，把好進(jìn)出口食品的國(guó)門，讓黨和人民放心。