廣西壯族自治區(qū)市場監(jiān)督管理局

壟斷案件行政處罰決定書

桂市監(jiān)反壟斷〔2022〕1號

一、當(dāng)事人基本情況

當(dāng)事人：永?？h供水公司

統(tǒng)一社會信用代碼：914503262000806315

住所：永福縣永福鎮(zhèn)鳳閣路

經(jīng)營范圍：自來水生產(chǎn)與供應(yīng)；各類工程建設(shè)活動（依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項目，經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)后方可開展經(jīng)營活動，具體經(jīng)營項目以相關(guān)部門批準(zhǔn)文件或許可證件為準(zhǔn)）一般項目：五金產(chǎn)品批發(fā)：五金產(chǎn)品零售；日用百貨銷售（除依法須經(jīng)批準(zhǔn)的項目外，憑營業(yè)執(zhí)照依法自主開展經(jīng)營活動）

二、案件來源及調(diào)查經(jīng)過

（一）案件來源

2021年10月11日，我局收到群眾書面舉報，稱當(dāng)事人利用其在城市公共自來水供水服務(wù)市場的支配地位，在為個人及企業(yè)用戶（以下簡稱用戶）提供供水服務(wù)時，限定用戶購買其供水材料、使用其提供的施工服務(wù)，否則不予供水。經(jīng)對案件線索進(jìn)行初核，舉報人反映情況屬實，我局于2021年11月18日對當(dāng)事人涉嫌濫用市場支配地位的壟斷行為立案調(diào)查。

（二）調(diào)查經(jīng)過

調(diào)查期間，辦案人員依法對當(dāng)事人進(jìn)行現(xiàn)場檢查，詢問調(diào)查相關(guān)單位和人員，制作詢問筆錄，提取相關(guān)文件、憑證等書證材料，多次聽取當(dāng)事人陳述意見，保障當(dāng)事人合法權(quán)利。

三、違反法律、法規(guī)、規(guī)章的事實和證據(jù)

（一）調(diào)查認(rèn)定的事實

1.本案相關(guān)市場界定為桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場。

根據(jù)修改前的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱修改前的《反壟斷法》）第十二條規(guī)定，相關(guān)市場是指經(jīng)營者在一定時期內(nèi)就特定商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱商品）進(jìn)行競爭的商品范圍和地域范圍。

（1）相關(guān)商品市場界定

本案中，當(dāng)事人向用戶提供的商品主要是城市公共自來水供水服務(wù)。城市公共自來水是居民生活用水主要來源，桶裝水、瓶裝水主要用于生活飲用水，其價格和便利性無法與城市公共自來水供水相比，商品可替代性較弱。因此，本案相關(guān)市場中的商品范圍界定為城市公共自來水供水服務(wù)。

（2）相關(guān)地域市場界定

本案中，當(dāng)事人提供城市公共自來水供水服務(wù)的地域范圍為桂林市永?？h。城市公共自來水供水通過市政管網(wǎng)統(tǒng)一輸送的特點，決定了當(dāng)事人系該區(qū)域內(nèi)唯一的城市公共供水企業(yè)，而用戶在所屬地域內(nèi)只能選擇本地供水企業(yè)提供的城市公共自來水供水服務(wù)，不存在同類經(jīng)營的競爭關(guān)系。因此，本案相關(guān)市場中的地域范圍界定為桂林市永福縣地域范圍。

綜上所述，本案相關(guān)市場界定為桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場。

2.當(dāng)事人在相關(guān)市場具有市場支配地位。

《反壟斷法》所稱市場支配地位，是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進(jìn)入相關(guān)市場能力的市場地位。是否具備市場支配地位，是判斷經(jīng)營者行為能否構(gòu)成濫用市場支配地位違法行為的前提。

經(jīng)查明，桂林市永福縣公共自來水供水服務(wù)由當(dāng)事人獨家提供，當(dāng)?shù)責(zé)o其他可替代的供水來源。當(dāng)事人在桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場的市場份額為100%，獨享供水服務(wù)的壟斷經(jīng)營權(quán)。因公用企業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性，使城市公共供水服務(wù)具有不可替代性、無可選擇性、公益性等特點。在本案相關(guān)地域市場內(nèi)，用戶對當(dāng)事人在城市公共供水服務(wù)上具有完全的依賴性。城市公共供水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是公共資源的一部分，且《城市供水條例》對經(jīng)營城市公共供水服務(wù)有著嚴(yán)格的主體資格準(zhǔn)入要求。城市公共供水管網(wǎng)及其附屬設(shè)施投資大、難度高、成本收回周期長的特點，以及自然水資源的有限性、水質(zhì)工藝標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格性，決定了相關(guān)地域市場內(nèi)無同類經(jīng)營者。

因此，根據(jù)修改前的《反壟斷法》第十八條、第十九條規(guī)定，認(rèn)定當(dāng)事人在桂林市永?？h城市公共自來水供水服務(wù)市場具有市場支配地位。

3.當(dāng)事人濫用市場支配地位，沒有正當(dāng)理由，限定用戶只能與其進(jìn)行交易。

2017年以來，當(dāng)事人在提供供水服務(wù)時，通過設(shè)置報裝流程、簽訂施工合同、設(shè)置施工人員必須持有職業(yè)技能資格證、施工材料必須有檢測機構(gòu)證明等要求，限定用戶只能選擇由當(dāng)事人負(fù)責(zé)供水施工、購買當(dāng)事人供水材料，否則不予開通用水。

當(dāng)事人提供的《企業(yè)用戶用水報裝辦理一次性告知單》中注明“辦理流程：（企業(yè)用戶）提出報裝申請，我公司技術(shù)人員現(xiàn)場勘查并作出施工方案，簽訂施工合同及用水協(xié)議后交費，施工裝表通水”，從部分房地產(chǎn)開發(fā)公司提供的《供水工程施工合同》來看，合同均約定“承包方式為乙方（當(dāng)事人）承接施工，以包工包料的方式承包”，明確企業(yè)用戶只能委托當(dāng)事人供水施工，并購買當(dāng)事人供水材料，具有一定強制性。

從當(dāng)事人提供的《個人用戶自行安裝計量裝置須提供的證明材料》來看，當(dāng)事人提出個人用戶自行安裝計量裝置須提供五方面證明材料，其中第四方面要求“施工人員須持給排水道安裝職業(yè)技能資格證”，但根據(jù)《人力資源社會保障部關(guān)于公布國家職業(yè)資格目錄的通知》要求，國家職業(yè)資格目錄內(nèi)除準(zhǔn)入類職業(yè)資格一律不得與就業(yè)創(chuàng)業(yè)掛鉤，水生產(chǎn)、輸排和水處理人員屬于水平評價類，不得作為就業(yè)前提條件。當(dāng)事人提供的《居民用戶用水報裝辦理一次性告知單》，雖注明“用戶報裝水表可自行選擇有安裝資質(zhì)的公司進(jìn)行安裝，也可選擇由我公司安裝”，但有個人用戶在筆錄中表示，除施工人員職業(yè)資格證書外，已按當(dāng)事人要求提供其他證明材料，但當(dāng)事人仍以各種理由拒絕其自行安裝。

根據(jù)當(dāng)事人與用戶簽訂的《市政給水管網(wǎng)接入?yún)f(xié)議》，對于用戶自行在建筑紅線內(nèi)安裝給水管道、計量裝置、閥門及配件等供水設(shè)施的，即使符合國家標(biāo)準(zhǔn)并提供產(chǎn)品合格證、涉及飲用水衛(wèi)生安全證，當(dāng)事人仍有權(quán)送第三方檢測機構(gòu)進(jìn)行檢測，待所使用的產(chǎn)品完全符合質(zhì)量、衛(wèi)生要求后，方可接駁進(jìn)入市政供水管網(wǎng)。經(jīng)調(diào)查，當(dāng)事人通過與用戶簽訂上述協(xié)議的方式，明確要求如果是用戶自己購買的材料，需要送到檢測機構(gòu)檢測，但實際上，如果由當(dāng)事人提供材料，則僅是在購進(jìn)時具備合格證明，從未經(jīng)第三方機構(gòu)檢測、出具檢測合格證明。送到檢測機構(gòu)檢測這一前置條件，無法律依據(jù)。當(dāng)事人變相設(shè)置通水障礙，迫使用戶為能夠?qū)崿F(xiàn)順利供水而不得不購買其供水材料。

《城市供水條例》第十六條規(guī)定“城市供水工程的設(shè)計、施工應(yīng)當(dāng)委托有相應(yīng)資質(zhì)證書的單位承擔(dān)”，上述規(guī)定并未要求用戶一定要使用供水公司提供的施工服務(wù)，也未要求施工人員必須持有職業(yè)技能資格證；第二十八條規(guī)定“用水單位自行建設(shè)的供水管道連接的戶外管道及其附屬設(shè)施，必須經(jīng)城市自來水供水企業(yè)驗收合格并交其統(tǒng)一管理”，上述規(guī)定并未要求用戶一定要使用供水公司提供的供水設(shè)施。當(dāng)事人以用水安全和管理為由，通過設(shè)置報裝流程、簽訂施工合同、變相設(shè)置施工人員必須持有職業(yè)技能資格證、施工材料必須有檢測機構(gòu)證明等通水的前置條件，限定或變相限定用戶在申請供水時只能使用其提供的施工服務(wù)，只能向其購買供水材料，否則不予通水，沒有法律、法規(guī)和政策依據(jù)，不具有正當(dāng)理由。

4.當(dāng)事人的行為排除、限制了市場競爭，損害了交易相對人利益。

（1）當(dāng)事人的行為排除、限制了供水施工服務(wù)、供水材料市場公平競爭。

供水工程施工服務(wù)、供水材料市場本是開放競爭的市場，只要符合國家、行業(yè)、地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的施工服務(wù)、材料都可以進(jìn)入市場公平競爭。當(dāng)事人的做法屬于將其在城市供水的市場支配地位延伸到供水施工服務(wù)、材料市場上，限制、排除了其他經(jīng)營者的市場競爭，阻礙潛在的競爭對手進(jìn)入該市場，導(dǎo)致一些具備資質(zhì)的合法經(jīng)營者難以在本案相關(guān)地域市場開展競爭，排除、限制了全國統(tǒng)一大市場和公平競爭市場環(huán)境的形成。

（2）當(dāng)事人的行為限制了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益。

由于當(dāng)事人在其供水范圍內(nèi)獨家提供自來水供水服務(wù)，掌握著供水工程審核驗收和接駁通水職能，用戶為確保工程工期和順利驗收，正常通水，避免不必要的經(jīng)濟損失，不得不將供水工程的施工服務(wù)和材料設(shè)備采購全部交由當(dāng)事人承攬，從客觀上來說導(dǎo)致其無法根據(jù)自身實際實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，損害了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益。

（二）主要證據(jù)（略）

四、當(dāng)事人陳述、申辯的采納情況及理由

2022年11月4日本我局向當(dāng)事人送達(dá)了《壟斷案件行政處罰告知書》（桂市監(jiān)反壟斷告〔2022〕1號），將我局?jǐn)M作出行政處罰的事實、理由、依據(jù)及處罰內(nèi)容進(jìn)行告知。2022年11月10日當(dāng)事人向我局作出書面陳述、申辯，當(dāng)事人認(rèn)為：（一）其具有《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》第十二條、第十四條第（二）（三）項規(guī)定的情形，不應(yīng)作出如此重的處罰；（二）截止2022年10月，尚有債務(wù)2250萬元，無能力繳納31萬余元的罰款。

我局認(rèn)為，當(dāng)事人作為承擔(dān)供水公共服務(wù)職能的公用企業(yè)，濫用其在供水市場的支配地位，沒有正當(dāng)理由，限定用戶只能與其進(jìn)行交易的行為排除、限制了供水施工服務(wù)、供水材料市場的公平競爭，限制了用戶的自主選擇權(quán)等合法權(quán)益，損害了社會公共利益。其違法行為從2017年起即存在，持續(xù)時間較長，且在調(diào)查期間，執(zhí)法人員多次教育才予整改。因此，當(dāng)事人的違法行為不屬于《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的“違法行為輕微，社會危害性較小的”情形；其有債務(wù)無力繳納罰款不能成為減免處罰金額的正當(dāng)理由。

綜上，我局不采納當(dāng)事人陳述、申辯的理由。

五、行政處罰的依據(jù)和內(nèi)容

當(dāng)事人限定用戶接受其提供的供水施工服務(wù)和材料行為，違反了修改前的《反壟斷法》第十七條第一款第（四）項“沒有正當(dāng)理由，限定交易相對人只能與其進(jìn)行交易或者只能與其指定的經(jīng)營者進(jìn)行交易”的規(guī)定，構(gòu)成濫用市場支配地位行為。該行為排除和限制了正常的市場競爭，破壞了公平競爭的市場環(huán)境，損害了交易相對人的利益。

鑒于我局開展調(diào)查期間，當(dāng)事人經(jīng)我局執(zhí)法人員多次教育后，能夠積極配合調(diào)查，主動提交相關(guān)證據(jù)材料，對存在的問題據(jù)實說明，并對違法行為有深刻認(rèn)識，事后積極整改，規(guī)范了用戶自來水的安裝申報流程，歸還自來水用戶供水設(shè)施自行安裝的自由選擇權(quán)，且主動消除先前違法行為的消極影響。根據(jù)修改前的《反壟斷法》第四十七條“經(jīng)營者違反本法規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額的百分之一以上百分之十以下的罰款”及第四十九條“對本法第四十六條、第四十七條、第四十八條規(guī)定的罰款，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)確定具體罰款數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮違法行為的性質(zhì)、程度和持續(xù)的時間等因素”的規(guī)定，擬對當(dāng)事人作如下處理：

（一）責(zé)令停止違法行為；

（二）對當(dāng)事人按2020年度銷售額10,400,354.96元的3%予以罰款312010.65元。

根據(jù)《行政處罰法》第六十七條規(guī)定，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到本行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，根據(jù)本行政處罰決定書，攜繳款碼到17家中央財政非稅收入收繳代理銀行（工商、農(nóng)業(yè)、中國、建設(shè)、交通、中信、光大、華夏、浦發(fā)、北部灣、農(nóng)信社、招商、興業(yè)、郵蓄、廣發(fā)、民生、桂林）任一銀行網(wǎng)點或者網(wǎng)上銀行繳納罰款。繳款碼為：******。

根據(jù)《行政處罰法》第七十二條規(guī)定，當(dāng)事人逾期不履行行政處罰決定的，我局可以采取以下措施：（一）到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款；（二）申請人民法院強制執(zhí)行。

當(dāng)事人如對上述行政處罰決定不服，可以自收到本行政處罰決定書之日起六十日內(nèi)，向國家市場監(jiān)督管理總局申請行政復(fù)議；或者自收到本行政處罰決定書之日起六個月內(nèi)，依法向人民法院提起行政訴訟。行政復(fù)議或者行政訴訟期間，本行政處罰決定不停止執(zhí)行。

廣西壯族自治區(qū)市場監(jiān)管局

2022年11月14日