投訴舉報是“共生體”

根據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三條的規(guī)定，“投訴”和“舉報”的定義如下：

本辦法所稱的投訴，是指消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，與經(jīng)營者發(fā)生消費者權(quán)益爭議，請求市場監(jiān)督管理部門解決該爭議的行為。

本辦法所稱的舉報，是指自然人、法人或者其他組織向市場監(jiān)督管理部門反映經(jīng)營者涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的行為。

執(zhí)法實務中，投訴、舉報二者更多的是密不可分，而不是涇渭分明，轉(zhuǎn)辦單上寫的是投訴，但是實際上可能是舉報，或者是二者兼而有之，這就需要執(zhí)法人員結(jié)合投訴、舉報的定義仔細甄別。

即使投訴人沒有列明舉報內(nèi)容，作為執(zhí)法人員也有職責從細微處找尋可能存在的違法線索，及時通過核查等方式進一步固定證據(jù)，從而立案調(diào)查。因為一旦投訴調(diào)解雙方?jīng)]有達成一致，部分投訴人會轉(zhuǎn)而進行舉報，執(zhí)法人員若此時再開展核查，會錯失取證良機，或處于被動的不利地位，或面臨被復議、訴訟不作為的風險。并且，對經(jīng)營者違法行為的查處是法律賦予市場監(jiān)管人的神圣職責，無論投訴人是否舉報，都應當對涉嫌違法行為進行核查。

舉例說明，常用的投訴舉報用語如：“本人投訴xxx超市銷售假貨，若超市不承認或者檢查未發(fā)現(xiàn)，請執(zhí)法人員聯(lián)系本人提供視頻證據(jù)?！彪m然舉報人說他是投訴，但是這就是個標準的舉報，有涉嫌違法事實——銷售假貨，還附上了證據(jù)，這種情況下，執(zhí)法人員就不能被投訴二字所迷惑，應當立即開展初步核查，通過制作筆錄等方式固定證據(jù)，如果確實無法取證，也不能直接答復舉報人沒有違法事實，而是要聯(lián)系舉報人獲取證據(jù)，因為稍有疏漏，舉報人就會趁機提起復議、訴訟，請求確認執(zhí)法機關(guān)不履行法定職責。

法定期限是“硬指標”

執(zhí)法人員在處理投訴舉報時，要勤翻法條，牢記期限，切記不要超期，因為法定期限是一道不可逾越的“紅線”，一旦超期，復議、訴訟機關(guān)會毫不留情地確認行政行為違法，不僅之前所做的所有工作都“付諸東流”，也會極大影響執(zhí)法機關(guān)的形象。

“投訴七日內(nèi)作決定，受不受理要說清，終止調(diào)解要告知，七日內(nèi)雙方把事明”“舉報事關(guān)我職能，立不立案要查明，作出決定來告知，五日期限要記清”，要注意的是，“七日”“五日”都是指的工作日，第一個“七日”從接到投訴的第二日起算，第二個“七日”從作出《終止調(diào)解決定書》的第二日起算，“五日”從作出是否立案決定的第二日起算。是否立案的告知，并不限定書面告知，通過互聯(lián)網(wǎng)、電話、短信、電子郵件、傳真、信函等方式告知都可以，但是要留存證據(jù)備查。

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第二十三條第一款規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門在調(diào)解中發(fā)現(xiàn)涉嫌違反市場監(jiān)督管理法律、法規(guī)、規(guī)章線索的，應當自發(fā)現(xiàn)之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，并按照市場監(jiān)督管理行政處罰有關(guān)規(guī)定予以處理。特殊情況下，核查時限可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！?/p>

《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十八條第一款規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門對依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)或者通過投訴、舉報、其他部門移送、上級交辦等途徑發(fā)現(xiàn)的違法行為線索，應當自發(fā)現(xiàn)線索或者收到材料之日起十五個工作日內(nèi)予以核查，由市場監(jiān)督管理部門負責人決定是否立案；特殊情況下，經(jīng)市場監(jiān)督管理部門負責人批準，可以延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外?！?/p>

這兩個法條都指向了相同的案件核查期限，也就是原則上十五個工作日內(nèi)要核查完畢，特殊情況下，經(jīng)部門負責人批準可以再延長十五個工作日。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的除外。

在執(zhí)法實務中，部分執(zhí)法人員出于各種原因超過核查期限后仍不立案，一旦舉報人提起復議或訴訟，就答復說仍在核查中。既然法律法規(guī)已經(jīng)明確了核查期最多三十個工作日，超了就是程序違法，所以千萬不要有僥幸心理、“因小失大”，程序正義是王道，該立案而不立案，就是在“埋雷”，復議、訴訟機關(guān)對案件核查期限會重點審查。

告知義務要“全掌握”

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應當將舉報處理結(jié)果告知舉報人或者對舉報人實行獎勵的，市場監(jiān)督管理部門應當予以告知或者獎勵?！?/p>

依照《市場監(jiān)督管理行政處罰信息公示規(guī)定》，舉報人可以去相關(guān)網(wǎng)站搜索案件處罰結(jié)果，但是，這并不能免除執(zhí)法機關(guān)的告知義務，其實很多法律法規(guī)都規(guī)定了舉報處理結(jié)果的告知義務，如《反不正當競爭法》《標準化法》《無證無照經(jīng)營查處辦法》《食鹽專營辦法》《企業(yè)信息公示暫行條例》《農(nóng)民專業(yè)合作社年度報告公示暫行辦法》《個體工商戶年度報告暫行辦法》等，執(zhí)法人員在處理相關(guān)舉報時，一定要多加留意，勤翻法條，確保不出紕漏。

目前，在復議實務中，食品類案件的復議率居高，舉報人大多對執(zhí)法機關(guān)“不告知”其案件處理結(jié)果、“不告知”其獎勵結(jié)果不服，從而提出復議申請，但基本上都被復議機關(guān)駁回申請?！妒称钒踩ā返谝话僖皇鍡l規(guī)定：“縣級以上人民政府食品安全監(jiān)督管理等部門應當公布本部門的電子郵件地址或者電話，接受咨詢、投訴、舉報。接到咨詢、投訴、舉報，對屬于本部門職責的，應當受理并在法定期限內(nèi)及時答復、核實、處理；……”因為《食品安全法》并沒有必須將相關(guān)結(jié)果告知舉報人的明確規(guī)定，所以對此類訴求，屬于“法無明文規(guī)定”的情形，復議機關(guān)并不支持。

保密責任是“高壓線”

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三十三條規(guī)定：“市場監(jiān)督管理部門應當對舉報人的信息予以保密，不得將舉報人個人信息、舉報辦理情況等泄露給被舉報人或者與辦理舉報工作無關(guān)的人員，但提供的材料同時包含投訴和舉報內(nèi)容，并且需要向被舉報人提供組織調(diào)解所必需信息的除外?！?/p>

第三十五條規(guī)定：“對投訴舉報處理工作中獲悉的國家秘密以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的信息，市場監(jiān)督管理部門應當嚴格保密?！?/p>

國家秘密和公共安全等信息要嚴格保密，執(zhí)法人員都能恪守職業(yè)要求，但是近些年隨著個人自媒體APP的興起，舉報人個人信息的泄露時有發(fā)生。去年，某地市場監(jiān)管局執(zhí)法人員因一時疏忽，將包含舉報人信息的舉報單泄露給了被舉報人，被舉報人將相關(guān)內(nèi)容發(fā)到了視頻APP上，在視頻中，舉報人的姓名、電話清晰可見，這就明顯違反了法律法規(guī)中的保密性規(guī)定，侵害了舉報人的隱私權(quán)，極易引起不必要的復議、訴訟風險。

另外，要處理好保密和信息公開的關(guān)系，該保密的保密，該公開的公開?！墩畔⒐_條例》第十六條第二款：“行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應當公開的，從其規(guī)定?！?/p>

“可以不予公開”不能理解為“一律不予公開”，“可以不予公開”給予了執(zhí)法機關(guān)一定的裁量權(quán)，即執(zhí)法機關(guān)可以根據(jù)個案來決定是否予以公開。

近期，某地市場監(jiān)督管理局接到12345舉報，該舉報人要求公開某企業(yè)被行政處罰相關(guān)案卷信息，被拒絕后，舉報人直接提起了行政復議，但復議機關(guān)駁回了其復議申請。所以，執(zhí)法人員在接到舉報人政府信息公開等申請時，如果申請符合該條例第十六條所列情形，答復時只要法律依據(jù)明確，說理細致完備，即使作出執(zhí)法案卷等信息不予公開的決定，也會得到復議機關(guān)的支持。

賠償訴求只可“調(diào)解”

關(guān)于懲罰性賠償?shù)南嚓P(guān)法條，執(zhí)法人員熟知的有《消費者權(quán)益保護法》中的“假一賠三”和《食品安全法》中的“假一賠十”，但這些規(guī)定并不是市場監(jiān)管執(zhí)法人員執(zhí)法的依據(jù)，而是司法機關(guān)裁判的依據(jù)。

針對消費糾紛類、食品安全類的投訴，若投訴人要求懲罰性賠償，執(zhí)法人員只能進行調(diào)解，調(diào)解不成，則出具《終止調(diào)解決定書》，由投訴人自行決定是申請仲裁還是提起民事訴訟，若執(zhí)法人員依據(jù)這些規(guī)定要求經(jīng)營者承擔賠償責任，則屬于超越職權(quán)——公權(quán)力對私權(quán)領(lǐng)域的非法干涉，一旦被復議或訴訟，則要承擔不利后果。

舉報獎勵要“到現(xiàn)場”

《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第三十二條規(guī)定：“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場監(jiān)督管理部門應當將舉報處理結(jié)果告知舉報人或者對舉報人實行獎勵的，市場監(jiān)督管理部門應當予以告知或者獎勵?！?/p>

2021年12月1日，《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》實施，若執(zhí)法人員因舉報人提供的線索處罰了經(jīng)營者，且法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定要對舉報人給予獎勵的，就應當在結(jié)案后按照該獎勵辦法進行獎勵。目前，市場監(jiān)管領(lǐng)域的特種設備、食品、藥品、價格、產(chǎn)品質(zhì)量等法律法規(guī)都有“舉報人獎勵”的條款，比如《食品安全法》第一百一十五條，《藥品管理法》第一百零六條第一款等。執(zhí)法人員在處理舉報人獎勵申請時，要第一時間查詢相關(guān)法律法規(guī)，確認無誤后依照該辦法規(guī)定的程序進行獎勵。否則，就有被舉報人復議、訴訟的風險。

但是《市場監(jiān)管領(lǐng)域重大違法行為舉報獎勵暫行辦法》第十八條規(guī)定：“舉報人應當在被告知獎勵決定之日起30個工作日內(nèi)，由本人憑有效身份證明領(lǐng)取獎勵。委托他人代領(lǐng)的，受托人須同時持有舉報人授權(quán)委托書、舉報人和受托人的有效身份證明。特殊情況可適當延長舉報獎勵領(lǐng)取期限，最長不得超過10個工作日。舉報人無正當理由逾期未領(lǐng)取獎金的，視為主動放棄?！毙乱?guī)定要求舉報獎勵必須現(xiàn)場領(lǐng)取，超期視為放棄，以前的那種給個卡號就能收錢的操作已經(jīng)成為歷史。

職責不清勿“不受理”

市場監(jiān)管部門監(jiān)管職能太多，許多職能與別的部門存在交叉，為了規(guī)避不作為的執(zhí)法風險，對于投訴的情形，“寧可靠前一步形成交叉、也不退后一步出現(xiàn)空檔”，只有完全能確定不屬于本局職責范圍的才不予受理，模棱兩可的應當先予以受理，而后依據(jù)《市場監(jiān)督管理投訴舉報處理暫行辦法》第二十一條第一款第（六）項的規(guī)定終止調(diào)解，因為不予受理是具體行政行為，投訴人若提起行政復議或訴訟，執(zhí)法機關(guān)存在復議撤銷或訴訟敗訴的風險。

依據(jù)《行政復議法》第八條第二款：“不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟?！钡囊?guī)定，以及最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第一條第二款第（二）項的規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（二）調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為”，調(diào)解行為是不可復議、不可訴訟的，這樣操作可以有效化解風險，贏得先機。

不予立案要“列依據(jù)”

值得注意的是，在某地的復議實務中，有一例具體行政行為被撤銷，《行政復議決定書》給的理由為：“被申請人在作出《舉報不予立案告知書》時，未引用具體的法律條款，故其作出的《舉報不予立案告知書》沒有明確的法律依據(jù)，屬于適用依據(jù)錯誤?！?/p>

雖然市場監(jiān)管總局的《舉報不予立案告知書》模板非常簡短，也未援引法律依據(jù)，但是從規(guī)避自身風險出發(fā)，執(zhí)法人員在作出不予立案決定之時，不光要說理，更要找依據(jù)、找法條，養(yǎng)成良好的“知法找法”的習慣。《市場監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》第十九條規(guī)定了應當立案的情形，第二十條規(guī)定了可以不予立案的情形，執(zhí)法人員應結(jié)合具體案件，具體分析，列明依據(jù)，靈活應對。

行政復議因其快捷、高效的處理方式成為投訴舉報人行使救濟權(quán)利的首選途徑，投訴舉報人只要認為自己的合法權(quán)益受到侵害即可以申請行政復議，復議機關(guān)基本上都會受理，其受理依據(jù)是《行政復議法》第六條第一款的（十一）項規(guī)定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的”。因為不受理會給復議機關(guān)帶來很大的法律風險，至于投訴舉報人是否真的受到侵害并非其申請的必要條件，需要行政復議機關(guān)審查后才可以確定。

另外，《行政訴訟法》第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關(guān)和復議機關(guān)是共同被告；復議機關(guān)改變原行政行為的，復議機關(guān)是被告”。復議機關(guān)為了不在行政訴訟中當被告，會對執(zhí)法機關(guān)的具體行政行為進行嚴格審查，一旦存在程序違法、實體違法，即使是執(zhí)法人員認為的瑕疵，往往也可能導致不利于執(zhí)法機關(guān)的復議結(jié)果——被確認違法、被變更、被撤銷等等。

綜上，投訴舉報處理工作千頭萬緒，道阻且長，要求執(zhí)法人員在處理投訴舉報過程中慎之又慎，牢固樹立“依法行政”的理念，“執(zhí)法為民”的理念，不可懶政、惰政，更不可一推了之，既要看到風險，也要看到民生，既要保證實體正義，更要注重程序正義，每個執(zhí)法人員都要不斷提升自身執(zhí)法能力，每個具體行政行為的作出都要全面審慎考量，最終才能實現(xiàn)為民服務與風險防范的巧妙平衡。（山東省煙臺市蓬萊區(qū)市場監(jiān)管局 王艷妮）