淺議檢驗檢疫環(huán)節(jié)進(jìn)口食品投訴舉報的處置應(yīng)對

　　廣東高明檢驗檢疫局 陳濤 麥慶棠

（稿件來源：質(zhì)檢總局發(fā)展研究中心）

　　2015年10月1日《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱食品安全法）正式實施以來，食品領(lǐng)域的投訴舉報及訴訟案件大幅上升，有媒體報道職業(yè)索賠人的投訴舉報量年平均增速高達(dá)364%。關(guān)于進(jìn)口食品的投訴，囿于系統(tǒng)性的投訴舉報案件處置制度不充分，筆者在處理過程中如摸著石頭過河，現(xiàn)將其間的經(jīng)驗得失撰寫出來以期求教于大家。

　　一、堅持依法行政，確保公平公正

　　作為執(zhí)法監(jiān)督部門，在處置應(yīng)對投訴舉報時，務(wù)必以法律為準(zhǔn)繩，以證據(jù)為事實基礎(chǔ)，不偏聽偏信，不偏袒與案件相關(guān)的任何一方，如是執(zhí)法不當(dāng)造成的不良后果或影響，更要嚴(yán)格法律程序，嚴(yán)肅執(zhí)法規(guī)程，勇于承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

　　1.理清法律關(guān)系，避免行政不作為

　　當(dāng)前進(jìn)口食品投訴舉報一般以商品包裝、標(biāo)簽說明、成分標(biāo)識等不符合國家標(biāo)準(zhǔn)為因由，涉及的主體有：投訴舉報者、進(jìn)口商、國內(nèi)總代理商、銷售商、檢驗檢疫部門和地方食藥監(jiān)部門，他們的法律關(guān)系見下圖：

　　從上圖可見，與檢驗檢疫部門發(fā)生投訴舉報行政法律關(guān)系的只有投訴舉報者和進(jìn)口商，國內(nèi)總代理商和銷售商不是檢驗檢疫部門的行政相對人，依據(jù)食品安全法的規(guī)定流通領(lǐng)域的食品安全行政監(jiān)管主體是地方食藥監(jiān)部門，檢驗檢驗檢疫部門接到消費者投訴國內(nèi)總代理商和銷售商銷售不合格進(jìn)口食品的投訴舉報時可直接將其移送給相關(guān)食藥監(jiān)部門并函復(fù)投訴舉報者即可。

　　關(guān)于消費者投訴舉報進(jìn)口商的處理，檢驗檢疫部門應(yīng)全面履行行政職責(zé)以避免行政不作為，具體內(nèi)容可見下思維導(dǎo)圖：

　　2.形成共識、統(tǒng)一部署

　　消費者投訴舉報的處理包含產(chǎn)品召回等行政處理、政府信息公開、違法行為行政處罰等行政行為，涉及包括法制等眾多部門，主體和內(nèi)容復(fù)雜繁多，需要大家就案件的事實及解決問題的思路達(dá)成共識，統(tǒng)一思路，分工配合，有效應(yīng)對。

　　3.堅持以證據(jù)為執(zhí)法基礎(chǔ)

　　進(jìn)口食品的標(biāo)簽等包裝信息是商品類別信息，不能僅以此來認(rèn)定進(jìn)口來源地，食品流向記錄才是確定進(jìn)口來源地的有效證據(jù)。進(jìn)口食品流向記錄包括食品進(jìn)口（銷售）記錄和國內(nèi)銷售記錄，依據(jù)《食品進(jìn)口記錄和銷售記錄管理規(guī)定》（質(zhì)檢總局2012年第55號公告）及直屬局相關(guān)規(guī)范性文件的要求，檢驗檢疫監(jiān)管食品進(jìn)口環(huán)節(jié)的流向情況，而國內(nèi)流通領(lǐng)域進(jìn)口食品的銷售記錄依法應(yīng)由地方食藥監(jiān)部門監(jiān)管。因此，在投訴舉報案件調(diào)查過程中，我們一定要重點關(guān)注進(jìn)口食品流向記錄，通過雙向檢查的方法，在以國內(nèi)銷售記錄和食品進(jìn)口記錄形成堅實的證據(jù)鏈條證明進(jìn)口食品從進(jìn)境口岸流向到投訴者購買的商店時才能認(rèn)定進(jìn)口來源地，否則不能輕易下結(jié)論，必要時可向地方食藥監(jiān)部門發(fā)出協(xié)助調(diào)查函件。

　　4.保持中立、積極普法

　　在投訴舉報者與被投訴的進(jìn)口商的民事糾紛中，其雙方可通過協(xié)商或訴訟等方式自行解決，法律沒有授權(quán)檢驗檢疫部門行政調(diào)解的職能，因此，我們應(yīng)保持中立認(rèn)真履行處置投訴舉報的法定職責(zé)。針對其雙方就事實或法律的錯誤認(rèn)識，如投訴者僅以包裝指認(rèn)進(jìn)口來源地并盲目指責(zé)我們?yōu)楸Ｗo傘問題、又如進(jìn)口商偏信其律師而認(rèn)為投訴者知假買假將得不到法律支持而消極應(yīng)對的問題，我們應(yīng)積極普法釋明以正視聽，以利于雙方糾紛的盡快解決，進(jìn)而避免我們面臨行政復(fù)議或行政訴訟的麻煩。

　　二、實際處置應(yīng)對過程中一些細(xì)節(jié)的考量

　　在明晰了處理投訴舉報問題的方向和思路后，在具體工作過程中仍存在程序上和實體上的部分問題因規(guī)定不清晰需要我們認(rèn)真思考。

　　1.關(guān)于投訴舉報答復(fù)時限問題

　　經(jīng)檢索，檢驗檢疫系統(tǒng)從規(guī)章到本直屬局規(guī)范性文件均沒有明確規(guī)定答復(fù)時限，而食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)的《食品藥品投訴舉報管理辦法》、廣東省實施《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》辦法和消法分別規(guī)定了60、30和7個工作日。實踐中我們認(rèn)為7日太短不符合工作實際，60日是食品藥品監(jiān)督系統(tǒng)的規(guī)定，于我們只有參考意義，為避免程序違法，我們最終采用30個工作日為答復(fù)時限。

　　2.關(guān)于獎勵問題

　　投訴者大多會同時提出獎勵的要求，鑒于質(zhì)檢系統(tǒng)現(xiàn)暫未制訂相關(guān)獎勵政策，各地檢驗檢疫部門現(xiàn)行通常是以尚無舉報獎勵制度和預(yù)算經(jīng)費、獎勵責(zé)任在地方政府、自身不是地方食品安全違法案件舉報獎勵辦法執(zhí)行單位為由作出不予獎勵決定。此作法有違食品安全法及《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》，這已從部分司法案例得到印證。我們認(rèn)為對查證屬實的投訴案可適用給予物質(zhì)獎勵以避免訴訟的風(fēng)險。

　　3.關(guān)于備案標(biāo)簽樣張更新問題

　　食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)標(biāo)簽的有效性是上級部門檢查的項目，同時質(zhì)檢總局《關(guān)于進(jìn)口預(yù)包裝食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)正式運行有關(guān)事項的補充通知》（質(zhì)檢食函【2011】138號）允許在標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)更新已備案的標(biāo)簽樣張，因此，當(dāng)從投訴舉報中發(fā)現(xiàn)已在食品標(biāo)簽管理系統(tǒng)內(nèi)備案的標(biāo)簽不符合標(biāo)準(zhǔn)時，我們不建議急于更新標(biāo)簽樣張，因為這樣會改變已作出行政行為所依據(jù)的證據(jù)，與進(jìn)口商提交的報檢資料沖突導(dǎo)致產(chǎn)生進(jìn)口商虛假報檢的嫌疑，其必然會遭到進(jìn)口商的抗議。

　　4.關(guān)于行政處罰的問題

　　在投訴舉報案件處理過程中，為避免行政不作為、程序違法，或為能使投訴案與行政處罰案“并案”一起調(diào)查以減少工作量，無論投訴者是否要求就進(jìn)口不合格食品問題立案處罰，我們都會先予行政處罰立案，經(jīng)過行政處罰案件調(diào)查程序以保證行政處理的充分完整性。案件的調(diào)查要緊扣投訴的內(nèi)容，鑒于食品安全法是新法、特殊法且其處罰力度較商檢法等“普通法”強，就投訴所涉進(jìn)口不合格食品問題的違法認(rèn)定和法律適用應(yīng)嚴(yán)格依食品安全法執(zhí)行。

　　5.關(guān)于召回問題

　　不合格進(jìn)口食品的處理包括產(chǎn)品的召回和《入境貨物檢驗檢疫證明》（下稱檢驗檢疫證明）的收回，就產(chǎn)品的召回食品安全法第六十三條已有明確的規(guī)定。但就發(fā)出的檢驗檢疫證明如何處理令我們頭疼，《出入境檢驗檢疫簽證管理辦法》等檢驗檢疫法規(guī)對發(fā)出的檢驗檢疫證明撤銷問題未作規(guī)定，關(guān)于檢驗檢疫證明收回現(xiàn)亦沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。我們的作法是口頭通知進(jìn)口商交回。

　　三、完善投訴舉報處理機制的建議

　　1.盡快制訂投訴舉報管理辦法。在質(zhì)檢總局層面統(tǒng)一制訂投訴舉報管理辦法，理順舉報投訴處理程序、明確操作流程、時限及注意要點。

　　2.建立進(jìn)口食品舉報獎勵機制。在質(zhì)檢總局層面統(tǒng)一制訂進(jìn)口食品舉報獎勵辦法，確?；鶎硬块T舉報獎勵預(yù)算經(jīng)費。

　　3.完善不合格進(jìn)口食品處理工作規(guī)范，明確檢驗檢疫證明的召回的依據(jù)與程序11，明確向地方監(jiān)管部門通報的程序。

　　4.加強投訴舉報應(yīng)對業(yè)務(wù)交流，充分利用12365平臺共享案例、分享知識。

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