從一起行政訴訟案件看對“質量證明文件”的理解

案情簡介

2014年3月27日，江蘇省南通市通州區(qū)質監(jiān)局（2015年1月1日后，與工商、藥監(jiān)，組建市場監(jiān)督管理局,以下簡稱為“通州局”）依法對南通A商品混凝土有限公司（以下簡稱為“A公司”，“A公司”許可的經(jīng)營項目為：生產、銷售預拌混凝土、水泥制品、建材、五金材料銷售）進行執(zhí)法檢查?，F(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)，A公司涉嫌使用礦粉冒充水泥并偽造質量證明文件，通州局對其予以立案調查。

經(jīng)調查，A公司在材料標牌標識及混凝土配合比組成成份上作假，并在出具給客戶的質量證明資料中將礦粉明示為水泥，存在主觀意愿行為；其出具虛假的混凝土質量證明資料，屬偽造質量證明文件行為。A公司的該行為違反了《江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例》（以下簡稱《條例》）第五條的規(guī)定，構成該《條例》第六條第（六）項規(guī)定的情形。且A公司超量使用摻合料的行為系摻雜摻假行為，違反了《產品質量法》第三十二條的規(guī)定。通州局依據(jù)《條例》第十九條第五款、《產品質量法》第五十條、《行政處罰法》第二十七條第一款第（一）項之規(guī)定，依法作出行政處罰決定。

爭議

A公司在收到該行政處罰決定書后，不服行政處罰決定內容，向江蘇省如東縣人民法院提起訴訟。如東縣人民法院作出了撤銷被告行政處罰決定書、責令被告重新作出相應處理的判決。通州局不服一審判決，向江蘇省南通市中級人民法院提起上訴。南通市中級人民法院作出終審判決：駁回上訴，維持原判決（中院認為通州局處罰幅度不當，故仍維持一審原判決），但同時認為通州局作出的行政處罰定性正確，對一審法院認定的該行政處罰屬適用法律不當進行了糾正。

原告（A公司）與被告（通州局）主要爭議在于：被告作出的行政處罰適用法律規(guī)范是否正確，即通州局將A公司自身出具的相關產品標識——“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等能否認定為“質量證明文件”？

A公司認為：其自身出具的相關產品標識——“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等不是“質量證明文件”，企業(yè)自身不是出具“質量證明文件”的主體，也就更談不上“偽造質量證明文件”之說。

通州局認為：《條例》條文釋義對“質量證明文件”作了解釋：是指有關部門、組織、企業(yè)或者檢驗機構出具的表明商品質量狀況的證書、證明、標志、報告等。該釋義將企業(yè)出具的表明商品質量狀況的證明等資料納入在“質量證明文件”概念的范圍內。說明企業(yè)既可以請專門的檢驗機構或組織、其他有關部門出具表明商品質量狀況的證書、證明、標志、報告等，也可以企業(yè)自身出具表明商品質量狀況的證書、證明、標志、報告、合格證等，顯然企業(yè)自身是出具“質量證明文件”的主體。A公司出具的“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”等中將礦粉標注為水泥，并將礦粉用量計入所表明的水泥用量，不符合客觀事實，屬非法制作產品質量標志，屬“偽造質量證明文件”行為。

一審法院認為：《條例》第六條第（六）項所規(guī)定的“質量證明文件”應系法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定或授權的部門認可并經(jīng)批準的具備法律規(guī)定的檢測條件和能力，可以承擔產品質量檢驗工作的有關部門、組織、企業(yè)或者檢驗機構依法對生產企業(yè)生產、銷售的產品質量狀況出具的質量標志以外的相關證書、證明、標志、報告等。因此，《條例》中“有關部門、組織、企業(yè)或檢驗機構”應不包括生產、銷售產品的企業(yè)自身出具的有關產品的相關書面文件。即生產、銷售產品的企業(yè)所制作的產品標識不屬法規(guī)規(guī)定的質量證明文件，不能作為證明產品質量狀況的標志。因此，本案被告作出的處罰適用法律錯誤。

中院認為：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布的第705號《關于發(fā)布國家標準〈混凝土結構工程施工質量驗收規(guī)范〉的公告》（GB50204-2015）第7.3.1條中明確：“預拌混凝土進場時”其質量應符合《預拌混凝土》GB/T14902規(guī)定。對應檢驗方法為“檢查質量證明文件”。同時，該規(guī)范的《條文說明》第7.3.1條又明確：“預拌混凝土的質量證明文件主要包括混凝土混合比通知單、混凝土質量合格證、強度檢驗報告、混凝土運輸單以及合同規(guī)定的其它材料”；另外，《預拌混凝土》的國家標準（GB/T14902-2012）第10.3.1明確：“出廠合格證應至少包括以下內容：……k）原材料的品種、規(guī)格、級別及檢驗報告編號；1）混凝土配合比編號……”根據(jù)上述國家技術標準的文義解釋和體系解釋，“混凝土出廠合格證”、“混凝土配合比單”均為預拌混凝土的主要證明文件。同時，江蘇省質量技術監(jiān)督局在《關于如何理解和適用〈江蘇省懲治生產銷售假冒偽劣商品行為條例〉中產品質量證明文件有關問題的復函》中也明確表示，生產企業(yè)自身出具的“混凝土出廠合格證”和“混凝土配合比單”等屬于“質量證明文件”。上訴人通州局就此上訴的觀點和理由成立，予以采信。

通州局按照重新作出行政處罰決定的裁決，依法對A公司重新作出了行政處罰決定，A公司未申請行政復議，未提起行政訴訟。

分析思考

一審法院對“質量證明文件”的理解是偏面不當?shù)摹Ｈ绻凑找粚彿ㄔ翰话ㄉa、銷售產品的企業(yè)自身的理解，那么企業(yè)自身無需設立檢驗機構，無需對企業(yè)生產、銷售的產品進行檢驗，企業(yè)現(xiàn)有所設的檢驗機構都應統(tǒng)統(tǒng)拆掉。國家也要對頒布實施的《產品質量法》、《標準化法》等法律法規(guī)進行修改，不再有企業(yè)標準或行業(yè)標準之說。企業(yè)每生產、銷售一批產品都需要請檢驗檢測機構前來檢驗檢測，無形中增加了企業(yè)成本、社會成本，導致社會效率低下。這顯然是不可行的。

質量證明文件說到底就是產品按照何種標準、何種規(guī)則進行檢驗、檢測。無論是國家標準、行業(yè)標準還是企業(yè)標準，都是用來指導、規(guī)范企業(yè)生產銷售行為的。國家標準、行業(yè)標準、企業(yè)標準是保障企業(yè)產品質量的一把秤，也是淘汰落后產能、引領企業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的一把尺。企業(yè)也只有掌握了企業(yè)自身產品的標準，才能贏得話語權，才能贏得國際貿易、經(jīng)濟全球化中的主動權，才能提高產品質量的信譽度，增加消費者對產品質量的信賴度和認可度。

標準不僅對于企業(yè)、行業(yè)有著積極意義，還對“質量興縣”、“質量興省”、“質量興國”建設起到引領作用。因此，無論是從人民利益、企業(yè)發(fā)展還是國家經(jīng)濟轉型的角度來說，高度重視企業(yè)標準建設、嚴格企業(yè)質量證明行為，都是十分重要的。

作者單位：江蘇省南通市通州區(qū)市場監(jiān)督管理局

履行了聽證告知

還要履行陳述申辯告知嗎

案情簡介

2016年4月10日，某縣市場和質監(jiān)局對某農資經(jīng)營部銷售的某復合肥進行監(jiān)督檢查，經(jīng)抽樣送法定質檢機構檢驗，質量不合格。某縣市場和質監(jiān)局依照行政處罰案件辦理程序，對某農資經(jīng)營部作出給予4萬元的行政處罰決定。并依程序送達了《行政處罰聽證告知書》，告知某農資經(jīng)營部可要求舉行聽證。在規(guī)定時間內，某農資經(jīng)營部未要求聽證，某縣市場和質監(jiān)局依法送達了《行政處罰決定書》。

某農資經(jīng)營部收到《行政處罰決定書》后，以某縣市場和質監(jiān)局違反法定告知程序為由，向市市場和質監(jiān)局申請行政復議。市市場和質監(jiān)局受理了該行政復議申請，經(jīng)認真審理，決定撤銷某縣市場和質監(jiān)局對某農資經(jīng)營部作出的《行政處罰決定書》。由此，某縣市場和質監(jiān)局敗訴。

案情分析

本案例是涉及到行政機關在作出行政處罰決定之前履行告知問題?！缎姓幜P法》第三十一條規(guī)定：行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當事人依法享有的權利。某縣市場和質監(jiān)局在作出行政處罰決定之前應當告知某農資經(jīng)營部哪些權利呢？

根據(jù)《行政處罰法》的相關規(guī)定，當事人在受到行政處罰決定之前，行政機關應當告知其享有兩項重要的權利：一是陳述、申辯權；二是要求舉行聽證的權利。

某縣市場和質監(jiān)局按照相關法律法規(guī)的規(guī)定，向某農資經(jīng)營部送達了《行政處罰聽證告知書》，告知了某農資經(jīng)營部作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知了某農資經(jīng)營部依法享有要求舉行聽證的權利。現(xiàn)在的問題是，是否履行了聽證告知，就不用再履行陳述申辯告知了？筆者以為，答案是否定的。陳述申辯與聽證在行政處罰當中是有所區(qū)別的：

一、兩者含義不同

陳述，是指當事人表明自己的意見和看法，提出自己的主張和證據(jù)。申辯，是指當事人進行解釋、辯解，反駁對自己不利的意見和證據(jù)。聽證，是指行政機關在作出行政處罰決定之前，依當事人的申請，舉行聽證會，由聽證程序參加人就有關問題相互進行質問、辯論和反駁，從而查明事實的過程。

二、兩者適用條件不同

陳述申辯告知是沒有任何條件的，只要行政機關和行政執(zhí)法人員對當事人作出行政處罰決定，就必須履行陳述申辯告知，告知其享有陳述申辯的權利。而聽證告知是有條件的，即行政機關作出符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的“責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的”，才應當履行聽證告知程序，告知當事人享有要求舉行聽證的權利。

三、兩者性質不同

《行政處罰法》總則第六條和第五章《行政處罰的決定》第三十二條均明確規(guī)定陳述申辯是當事人的一項權利，而不是一種程序。不管行政機關是適用簡易程序，還是適用一般程序對當事人作出行政處罰決定之前，當事人都享有陳述申辯的權利，行政機關都必須履行陳述申辯告知義務。這是《行政處罰法》對行政機關保證當事人享有陳述申辯權的總要求。正因為陳述申辯是一項權利，故當事人的陳述申辯權利貫穿于整個行政處罰案件辦理過程之中，除非當事人放棄陳述申辯權利。而聽證在《行政處罰法》第五章《行政處罰的決定》第三節(jié)中，明確為一種程序即聽證程序，是《行政處罰法》為充分維護和保障當事人的權利而設定的一種特別程序，但它不是與簡易程序、一般程序相并列的第三種程序，只是一般程序中的一道環(huán)節(jié)。聽證權利的行使是有條件的，只有在行政機關作出的行政處罰決定符合《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的情況下，當事人才有權要求行政機關舉行聽證。

四、處理方式與結果不同

《行政處罰法》規(guī)定，當事人進行了陳述申辯的，行政機關應當進行復核；當事人提出的事實、理由或者依據(jù)成立的，行政機關應當采納；行政機關不得因當事人申辯而加重處罰；若行政機關拒絕聽取當事人的陳述申辯的，行政處罰決定不能成立。當事人要求舉行聽證的，行政機關應當組織聽證，當事人不承擔行政機關組織聽證的費用；行政機關在聽證結束后，才能依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，對當事人作出行政處罰決定；如果當事人要求舉行聽證，而行政機關未組織聽證，行政機關作出的行政處罰決定無效。

五、對兩者權力行使不同

對當事人來說，對這兩項權力的行使是可以選擇的，既可以單獨進行陳述申辯，也可以單獨要求舉行聽證（符合聽證條件的行政處罰案件）；既可以要求舉行聽證（符合聽證條件的行政處罰案件），還可以同時進行陳述申辯；當然，當事人也可以同時放棄這兩項權利。這都是當事人的正當權利，行政機關都應當充分維護和保障當事人權利的合法行使。而對行政機關來說，對當事人享有的陳述申辯權和要求舉行聽證的權利（符合聽證條件的行政處罰案件）的告知，是不可以進行選擇性告知的。對當事人享有權力的全面告知，是《行政處罰法》規(guī)定的行政機關必須履行的法定義務；若行政機關未正確履行告知義務，將要承擔相應的法律后果。

綜上，陳述申辯權和要求舉行聽證權（符合聽證條件的行政處罰案件）是當事人在受到行政處罰過程中維護和保障自己合法權益的兩項重要權利。對行政機關來說，告知當事人依法享有陳述申辯權，是《行政處罰法》規(guī)定的其必須履行的法定義務；告知當事人依法享有要求舉行聽證權（符合聽證條件的行政處罰案件），也是《行政處罰法》規(guī)定的其必須履行的法定義務。這兩項權利的告知，既不能互相包含，也不能互相替代。

啟示

本案例中，某縣市場和質監(jiān)局僅履行了告知某農資經(jīng)營部依法享有要求舉行聽證的權利，卻未告知某農資經(jīng)營部依法享有陳述申辯的權利。某縣市場和質監(jiān)局連陳述申辯權都未進行告知，當某農資經(jīng)營部放棄了要求舉行聽證的情況下，如何維護和保障某農資經(jīng)營部的陳述申辯權，又如何來充分聽取某農資經(jīng)營部的陳述申辯，意味著拒絕聽取當事人的陳述申辯。盡管某縣市場和質監(jiān)局使用的《行政處罰聽證告知書》是某省統(tǒng)一的行政執(zhí)法文書，但未依法履行陳述申辯告知義務，存在程序缺失，導致對某農資經(jīng)營部作出的行政處罰決定不能成立，敗訴也確實令人尷尬。

作者單位：江西吉安市市場和質量監(jiān)督局