■文/李興正

近年來(lái)，我們?cè)谛姓?fù)議、監(jiān)督檢查、案卷評(píng)比等工作中，發(fā)現(xiàn)基層執(zhí)法部門(mén)的少數(shù)行政處罰案卷中存在著這樣或者那樣的問(wèn)題。如何及時(shí)地指導(dǎo)基層執(zhí)法部門(mén)的行政處罰工作，如何有效地加強(qiáng)與基層執(zhí)法部門(mén)之間的聯(lián)動(dòng)，確保行政處罰的合法合理，特別是在質(zhì)監(jiān)部門(mén)機(jī)構(gòu)改革的今天，值得我們?nèi)ド钊胩接懞脱芯俊?013年11月8日，江蘇省泰州市質(zhì)監(jiān)局在全市質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)范圍內(nèi)率先推行行政處罰審前指導(dǎo)制度。制度實(shí)施兩年多來(lái)，受到了基層執(zhí)法部門(mén)和執(zhí)法人員的歡迎，得到了江蘇省質(zhì)監(jiān)局的肯定和認(rèn)可，為有效指導(dǎo)基層執(zhí)法工作進(jìn)行了積極有益的探索。

行政處罰審前指導(dǎo)的特點(diǎn)

行政處罰審前指導(dǎo)，具有以下特點(diǎn)：

第一，原則上把啟動(dòng)權(quán)交給基層執(zhí)法部門(mén)。行政處罰審前指導(dǎo)，主要是依據(jù)基層執(zhí)法部門(mén)的申請(qǐng)。基層執(zhí)法部門(mén)一線執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰的具體過(guò)程中，難免會(huì)碰到一些問(wèn)題，需要上級(jí)部門(mén)來(lái)答疑解惑，需要上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)來(lái)現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。一項(xiàng)制度，有需求才會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，有效果才會(huì)有生命力。上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)根據(jù)基層執(zhí)法部門(mén)的需求實(shí)施行政處罰審前指導(dǎo)，把啟動(dòng)權(quán)原則上交給基層執(zhí)法部門(mén)，有利于提高基層執(zhí)法部門(mén)的積極性，有利于提高審前指導(dǎo)的針對(duì)性。

第二，著眼于審前。審前指導(dǎo)的時(shí)間設(shè)置在行政處罰案件審理前，可以是現(xiàn)場(chǎng)核查階段，可以是立案調(diào)查階段，還可以是二次案審前的陳述申辯與聽(tīng)證階段。之所以這樣設(shè)計(jì)，是因?yàn)榛鶎訄?zhí)法部門(mén)執(zhí)法人員遇到問(wèn)題的時(shí)間一般發(fā)生在案件審理前，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)可以根據(jù)基層執(zhí)法部門(mén)的需求在第一時(shí)間提供指導(dǎo)，效率更高，效果更好。

第三，著力于指導(dǎo)。行政處罰審前指導(dǎo)著力于指導(dǎo)，不是指示，更不是基層執(zhí)法部門(mén)行政處罰的必經(jīng)程序，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)在審前指導(dǎo)過(guò)程中，以執(zhí)法研討為主，行政處罰審前指導(dǎo)的具體意見(jiàn)不作為基層執(zhí)法部門(mén)行政處罰的依據(jù)。

與基層執(zhí)法部門(mén)日常電話、書(shū)面請(qǐng)示咨詢相比，行政處罰審前指導(dǎo)具有以下優(yōu)點(diǎn)：

第一，溝通充分。日常電話、書(shū)面請(qǐng)示咨詢一般是一事一請(qǐng)、一案一請(qǐng)，幾分鐘電話或一頁(yè)紙就介紹好了，基層執(zhí)法部門(mén)的案情介紹比較簡(jiǎn)單，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的答復(fù)也簡(jiǎn)明扼要，有的時(shí)候甚至出現(xiàn)了答非所問(wèn)的情況；行政處罰審前指導(dǎo)，可以實(shí)施綜合指導(dǎo)、多案指導(dǎo)，通過(guò)查閱案卷、面對(duì)面地交流，有利于上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)充分了解案件情況，實(shí)現(xiàn)與基層執(zhí)法部門(mén)的充分溝通。

第二，指導(dǎo)全面。一方面，基層執(zhí)法部門(mén)提出的問(wèn)題，不局限于法律方面的問(wèn)題，還包括業(yè)務(wù)等方面的問(wèn)題，行政處罰審前指導(dǎo)省去了基層執(zhí)法部門(mén)多頭請(qǐng)示的麻煩；另一方面，行政處罰審前指導(dǎo)是對(duì)基層執(zhí)法部門(mén)的行政處罰案件進(jìn)行全面地審查和指導(dǎo)，指導(dǎo)的范圍不局限于解答基層執(zhí)法部門(mén)提出的問(wèn)題。

提升行政處罰審前指導(dǎo)能力的幾點(diǎn)建議

一、厘清行政處罰審前指導(dǎo)的范圍

行政處罰審前指導(dǎo)工作牽涉很多的人員和精力，其范圍不宜過(guò)寬。對(duì)于普通的案件或者是簡(jiǎn)單的案件，應(yīng)當(dāng)仍然以請(qǐng)示、咨詢?yōu)橹?。行政處罰審前指導(dǎo)的范圍應(yīng)當(dāng)是重大復(fù)雜或者疑難行政處罰案件?；鶎訄?zhí)法部門(mén)可以向上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)申請(qǐng)審前指導(dǎo)的案件包括：第一，上級(jí)交辦、督辦的重大案件；第二，涉案產(chǎn)品貨值金額或者違法所得在20萬(wàn)元以上的案件；第三，案情復(fù)雜，對(duì)事實(shí)認(rèn)定有較大爭(zhēng)議的案件；第四，涉及國(guó)家利益、公共利益以及社會(huì)影響重大的案件。對(duì)于已經(jīng)舉行聽(tīng)證的行政處罰案件，基層執(zhí)法部門(mén)在案審會(huì)再次召開(kāi)前應(yīng)當(dāng)向上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)申請(qǐng)審前指導(dǎo)。與此同時(shí)，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)可以根據(jù)需要，對(duì)影響重大的行政處罰案件，適時(shí)開(kāi)展審前指導(dǎo)，具體包括：第一，新聞媒體報(bào)道的案件；第二，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批示的案件；第三，當(dāng)事人通過(guò)信訪等途徑向上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)反映的案件。

二、成立行政處罰審前指導(dǎo)小組

行政處罰審前指導(dǎo)工作涉及很多科室，上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)成立行政處罰審前指導(dǎo)小組，集中法律、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的專業(yè)人員，共同解答基層執(zhí)法部門(mén)提出的問(wèn)題。審前指導(dǎo)小組由上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)分管法制的負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，由法規(guī)處牽頭，會(huì)同稽查處、相關(guān)業(yè)務(wù)處室工作人員以及法律專業(yè)人員參加，必要時(shí)邀請(qǐng)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家參加。行政處罰審前指導(dǎo)，需要上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)相關(guān)處室的緊密配合。審前指導(dǎo)小組根據(jù)案件的實(shí)際情況動(dòng)態(tài)設(shè)立，成員人數(shù)一般不超過(guò)6人。審前指導(dǎo)小組成員除了具備相應(yīng)的知識(shí)外，應(yīng)當(dāng)提前了解案情，就基層執(zhí)法部門(mén)提出的問(wèn)題進(jìn)行充分的準(zhǔn)備。

三、規(guī)定行政處罰審前指導(dǎo)的程序

行政處罰審前指導(dǎo)的程序應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)、受理、指導(dǎo)、采納以及備案、評(píng)估與歸檔等環(huán)節(jié)，具體為：

1、申請(qǐng)?；鶎訄?zhí)法部門(mén)申請(qǐng)行政處罰審前指導(dǎo)的，應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)申請(qǐng)表，寫(xiě)明基本案情、申請(qǐng)審前指導(dǎo)的理由以及需要解決的問(wèn)題，經(jīng)該局分管負(fù)責(zé)人審批。上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)的辦案機(jī)構(gòu)認(rèn)為影響重大的行政處罰案件需要實(shí)施行政處罰審前指導(dǎo)的，也應(yīng)當(dāng)填寫(xiě)申請(qǐng)表，經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人審批。

2、受理。上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)法規(guī)處收到審前指導(dǎo)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查，對(duì)符合行政處罰審前指導(dǎo)范圍的，3個(gè)工作日內(nèi)決定受理，組成行政處罰審前指導(dǎo)小組；對(duì)不符合范圍、無(wú)需行政處罰審前指導(dǎo)的，3個(gè)工作日內(nèi)決定不受理，將基層執(zhí)法部門(mén)提出的問(wèn)題作為書(shū)面請(qǐng)示咨詢處理。決定受理的，受理通知書(shū)中應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明審前指導(dǎo)小組成員以及實(shí)施審前指導(dǎo)的時(shí)間、地點(diǎn)和工作要求。實(shí)施審前指導(dǎo)的地點(diǎn)，可以在上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)，也可以在基層執(zhí)法部門(mén)。基層執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)做好相應(yīng)準(zhǔn)備工作。不予受理的，應(yīng)當(dāng)在不予受理通知書(shū)中寫(xiě)明不予受理的理由，并書(shū)面答復(fù)基層執(zhí)法部門(mén)或同級(jí)辦案機(jī)構(gòu)提出的問(wèn)題。

3、指導(dǎo)。審前指導(dǎo)小組按照以下步驟進(jìn)行：第一，聽(tīng)取基層執(zhí)法部門(mén)匯報(bào)；第二，查閱現(xiàn)有的行政處罰案卷；第三，研究討論行政處罰過(guò)程中遇到的法律、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的問(wèn)題，分析行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)；第四，提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)。審前指導(dǎo)時(shí)應(yīng)當(dāng)做好會(huì)議記錄。

4、采納?；鶎訄?zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)充分采納審前指導(dǎo)小組的具體指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)成熟的案件，及時(shí)將具體指導(dǎo)意見(jiàn)提交案審會(huì)集體審議；對(duì)需要繼續(xù)調(diào)查取證或者完善執(zhí)法程序的案件，及時(shí)將具體指導(dǎo)意見(jiàn)提交案件承辦人員辦理。

5、備案、評(píng)估與歸檔。實(shí)施行政處罰審前指導(dǎo)的案件，基層執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)在處罰決定作出之日起15日內(nèi)將行政處罰決定書(shū)報(bào)上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)法規(guī)處備案，或者在決定移送案件、不予處罰之日起15日內(nèi)將案件處理結(jié)果和理由報(bào)上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)法規(guī)處備案。上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)法規(guī)處應(yīng)當(dāng)在基層執(zhí)法部門(mén)備案之日起15日內(nèi)對(duì)實(shí)施行政處罰審前指導(dǎo)的效果進(jìn)行評(píng)估，并將申請(qǐng)表、受理通知書(shū)、審前指導(dǎo)會(huì)議記錄、提出具體指導(dǎo)意見(jiàn)、行政處罰決定書(shū)、案件處理結(jié)果和理由、評(píng)估報(bào)告等文件進(jìn)行歸檔。

四、加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

由于機(jī)構(gòu)改革，一些基層執(zhí)法人員對(duì)質(zhì)監(jiān)執(zhí)法工作還不太了熟悉，必須加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升行政執(zhí)法的能力和水平。一是上級(jí)質(zhì)監(jiān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、執(zhí)法研討、審前指導(dǎo)等方式，不斷提升基層執(zhí)法人員的證據(jù)意識(shí)和取證技巧，不斷提升其依法行政的意識(shí)和能力；二是基層執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)高度重視和充分聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述申辯和聽(tīng)證意見(jiàn)，充分發(fā)揮法律專業(yè)人員在行政執(zhí)法中的作用；三是基層執(zhí)法部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招錄法律等專業(yè)的公務(wù)員、事業(yè)編制人員以及聘用法律顧問(wèn)、技術(shù)專家等方式，補(bǔ)充新鮮的血液，不斷充實(shí)基層行政執(zhí)法隊(duì)伍。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）