不能助長推諉扯皮之風(fēng)

——對一起未經(jīng)3C認(rèn)證產(chǎn)品申訴舉報(bào)不作為復(fù)議案件的思考

    ■文/陳 衛(wèi)

   2015年1月10日，市質(zhì)監(jiān)局高新開發(fā)區(qū)分局接到張某《申訴舉報(bào)信》，舉報(bào)申訴該市樂翔照明電器有限公司銷售未經(jīng)3C認(rèn)證的LED筒燈。1月16日，高新開發(fā)區(qū)分局告知申請人，其申訴舉報(bào)已經(jīng)移送省質(zhì)監(jiān)局稽查處處理。4月3日，張某以省質(zhì)監(jiān)局未在法定期限內(nèi)對高新開發(fā)區(qū)分局移送的舉報(bào)申訴作出是否受理決定為由向省政府提起行政復(fù)議。

   收到復(fù)議申請后，省質(zhì)監(jiān)局對案情進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)2015年1月19日省局稽查處收到了高新開發(fā)區(qū)分局的移送函，已于21日作出回函，認(rèn)為稽查處只是省質(zhì)監(jiān)局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而非獨(dú)立法人單位，因此高新開發(fā)區(qū)分局的移送行為不當(dāng)，并將移送材料退回?；谝陨鲜聦?shí)，省質(zhì)監(jiān)局作出了如下答辯，請求省政府依法駁回張某的復(fù)議申請：

   第一，高新開發(fā)區(qū)分局有權(quán)處理未經(jīng)3C認(rèn)證產(chǎn)品的申訴舉報(bào)，有關(guān)法律法規(guī)及“三定”方案都明確該局具有對強(qiáng)制性產(chǎn)品違法行為的申訴舉報(bào)進(jìn)行處理的職責(zé)。一是根據(jù)國家質(zhì)檢總局117號令《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第三條：“地方各級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和各地出入境檢驗(yàn)檢疫部門（以下簡稱地方質(zhì)檢兩局）按照各自職責(zé)，依法負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作”。在該規(guī)定第三十七條、第四十九條分別對地方質(zhì)檢兩局如何查處作出了規(guī)定?？梢姡咝麻_發(fā)區(qū)分局具有查處強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證違法行為的法定職權(quán)。二是國家質(zhì)檢總局《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第三條規(guī)定：“各級技術(shù)監(jiān)督行政部門應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門的工作機(jī)構(gòu)或者專職人員，負(fù)責(zé)處理產(chǎn)品質(zhì)量申訴?！笨梢姡咝麻_發(fā)區(qū)分局具有處理產(chǎn)品質(zhì)量申訴的法定職權(quán)。三是根據(jù)高新開發(fā)區(qū)分局的“三定”方案規(guī)定，該局具有“依法查處產(chǎn)品質(zhì)量違法行為”、“負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督舉報(bào)、投訴、申訴工作”等職責(zé)。

   第二，申請人以省質(zhì)監(jiān)局為被申請人提起行政復(fù)議，主體不適格。一是高新開發(fā)區(qū)分局的移送行為缺乏法律依據(jù)?！懂a(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第十一條規(guī)定：“技術(shù)監(jiān)督行政部門對舉報(bào)生產(chǎn)、銷售偽劣商品行政違法行為的產(chǎn)品質(zhì)量申訴，應(yīng)當(dāng)按照《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序》的規(guī)定，移送有管轄權(quán)的技術(shù)監(jiān)督行政部門處理”。高新開發(fā)區(qū)分局收到張某的申訴舉報(bào)材料后，即使認(rèn)為不屬于自己管轄，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送給有管轄權(quán)的行政部門。本案中，高新開發(fā)區(qū)分局將申訴舉報(bào)移送給省質(zhì)監(jiān)局的稽查處，既不符合《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》中移送給有管轄權(quán)的技術(shù)監(jiān)督行政部門的規(guī)定，也違反了基本的公文流轉(zhuǎn)要求。二是高新開發(fā)區(qū)分局對張某的申訴舉報(bào)移送尚未完成。省質(zhì)監(jiān)局稽查處已經(jīng)在1月21日制作回函，說明理由后將相關(guān)材料退回高新開發(fā)區(qū)分局。該分局收到退回的材料后也并未作出任何處理，其移送行為尚未完成。省質(zhì)監(jiān)局既然沒有收到移送材料，也就沒有在法定期限內(nèi)作出張某要求的“對其申訴舉報(bào)信作出是否受理”決定的義務(wù)。有義務(wù)對當(dāng)事人的申訴舉報(bào)作出處理的正是高新開發(fā)區(qū)分局。

   省政府組織召開行政復(fù)議委員會會議對該案進(jìn)行了審理，認(rèn)為高新開發(fā)區(qū)分局根據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條第一款：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門設(shè)在地方的出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，在國務(wù)院認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理部門的授權(quán)范圍內(nèi)，依照本條例的規(guī)定對認(rèn)證活動實(shí)施監(jiān)督管理”的規(guī)定，將申請人的舉報(bào)申訴材料移送給省質(zhì)監(jiān)局具有法律依據(jù)。高新開發(fā)區(qū)分局將材料移送給省局稽查處，已完成了材料的移交，且將移送處理情形告知了張某?；樘幵谑盏揭扑筒牧虾?，以移送對象錯(cuò)誤為由退回，視為被申請人未能正確履行職責(zé)，決定責(zé)令被申請人在十五日內(nèi)對張某的舉報(bào)申訴信作出處理。

   省政府的復(fù)議決定值得商榷。縱觀本案，爭議的焦點(diǎn)其實(shí)就在于高新開發(fā)區(qū)分局到底有沒有執(zhí)法權(quán)和該局將舉報(bào)申訴材料移送給省質(zhì)監(jiān)局稽查處又被退回的過程能否認(rèn)定為移送過程的完成。應(yīng)該說，對前一個(gè)問題，僅僅從表面上看，《認(rèn)證認(rèn)可條例》第五十五條和《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》第三條的規(guī)定是不盡一致的。但《認(rèn)證認(rèn)可條例》規(guī)范的是所有的認(rèn)證認(rèn)可活動，《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》依據(jù)《認(rèn)證認(rèn)可條例》制定，規(guī)范的是認(rèn)證認(rèn)可活動中的一部分，即強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證工作，相對于《認(rèn)證認(rèn)可條例》，屬于特別規(guī)定。而且該《管理規(guī)定》按照要求，完成了國務(wù)院法制辦的備案程序，是現(xiàn)行有效的規(guī)章。各級質(zhì)監(jiān)部門在查處未經(jīng)3C認(rèn)證產(chǎn)品時(shí)，可以作為執(zhí)法的依據(jù)。在質(zhì)監(jiān)部門實(shí)行垂直管理的時(shí)候，由于國家認(rèn)監(jiān)委曾經(jīng)以國認(rèn)法函[2004]186號明確“《認(rèn)證認(rèn)可條例》所表述的省、自治區(qū)、直轄市人民政府質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門是對現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督體制的總體概括。現(xiàn)行質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理體制實(shí)行省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督系統(tǒng)垂直管理，……《認(rèn)證認(rèn)可條例》正式實(shí)施后，認(rèn)證行政執(zhí)法主體包括省、市、縣級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門設(shè)在地方的出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)”，執(zhí)法主體的問題表現(xiàn)得并不突出。隨著質(zhì)監(jiān)部門的分級管理體制改革的逐步到位，不少地方開始對市縣級質(zhì)監(jiān)部門的認(rèn)證執(zhí)法權(quán)提出疑問。為此，2015年2月，國家認(rèn)監(jiān)委專門下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)對強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證無證違法行為執(zhí)法查處工作的通知》，要求各級質(zhì)檢部門按照《認(rèn)證認(rèn)可條例》、《強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定》等法律法規(guī)的要求，嚴(yán)格履職，加強(qiáng)對強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證目錄內(nèi)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、進(jìn)口商的監(jiān)管，嚴(yán)把強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證市場準(zhǔn)入關(guān)。通知還要求各級質(zhì)監(jiān)部門不斷加大行政執(zhí)法力度，對無證行為和偽造、冒用強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證證書和標(biāo)志的行為按照法規(guī)規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)肅處理。對后一個(gè)問題，應(yīng)該說，更加明確，高新開發(fā)區(qū)分局的移送行為并未完成，最終張某的申訴舉報(bào)還在高新開發(fā)區(qū)分局手中，這并不涉及到所謂行政機(jī)關(guān)互相推諉的問題。此案真正不作為的是高新開發(fā)區(qū)分局，張某的復(fù)議對象顯然是錯(cuò)誤的。

   當(dāng)然，要徹底解決法律規(guī)定中存在的沖突，排除社會公眾對質(zhì)監(jiān)部門的質(zhì)疑，必須盡快提請國務(wù)院修訂《認(rèn)證認(rèn)可條例》的相關(guān)規(guī)定，從法規(guī)層面明確各級質(zhì)監(jiān)部門的執(zhí)法權(quán)限，杜絕少數(shù)地方以法律規(guī)定不完善為由人為扯皮的現(xiàn)象。

    （作者單位：江蘇省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年8月刊