■文/陳  嘯

   特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告是在特種設(shè)備事故調(diào)查階段和事故處理階段形成的重要法律文書。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)按照該報(bào)告并依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對事故責(zé)任單位和有關(guān)人員進(jìn)行行政處罰，對負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分。

   行政相對人對行政處罰有異議的，可以提起行政訴訟。特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告作為行政處罰的事實(shí)依據(jù)，是否可訴，在此就相當(dāng)重要。因此，確認(rèn)事故調(diào)查報(bào)告的可訴性，對于查明事故原因、認(rèn)定事故性質(zhì)、分清事故責(zé)任、依法追究責(zé)任、行政復(fù)議或行政訴訟，具有重要意義。

    相關(guān)法律規(guī)定

   根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》（以下簡稱“特設(shè)法”）第七十二條的規(guī)定：“特種設(shè)備發(fā)生特別重大事故，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。發(fā)生重大事故，由國務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。發(fā)生較大事故，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。發(fā)生一般事故，由設(shè)區(qū)的市級人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門會同有關(guān)部門組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查。事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)依法、獨(dú)立、公正開展調(diào)查，提出事故調(diào)查報(bào)告?！?br />
   “特設(shè)法”第七十三條規(guī)定：“組織事故調(diào)查的部門應(yīng)當(dāng)將事故調(diào)查報(bào)告報(bào)本級人民政府，并報(bào)上一級人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門備案。有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，追究事故責(zé)任單位和人員的責(zé)任。事故責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)依法落實(shí)整改措施，預(yù)防同類事故發(fā)生。事故造成損害的，事故責(zé)任單位應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任?！?br />
   《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》第三十一條規(guī)定：“事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)向組織事故調(diào)查的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門提交事故調(diào)查報(bào)告。事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

    （一）事故發(fā)生單位情況；

    （二）事故發(fā)生經(jīng)過和事故救援情況；

   （三）事故造成的人員傷亡、設(shè)備損壞程度和直接經(jīng)濟(jì)損失；（四）事故發(fā)生的原因和事故性質(zhì)；（五）事故責(zé)任的認(rèn)定以及對事故責(zé)任者的處理建議；（六）事故防范和整改措施；（七）有關(guān)證據(jù)材料。事故調(diào)查報(bào)告應(yīng)當(dāng)經(jīng)事故調(diào)查組全體成員簽字。事故調(diào)查組成員有不同意見的，可以提交個(gè)人簽名的書面材料，附在事故調(diào)查報(bào)告內(nèi)。”

   第三十四條：“依照《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的規(guī)定，省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織的事故調(diào)查，其事故調(diào)查報(bào)告報(bào)省級人民政府批復(fù)，并報(bào)國家質(zhì)檢總局備案；市級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門組織的事故調(diào)查，其事故調(diào)查報(bào)告報(bào)市級人民政府批復(fù)，并報(bào)省級質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門備案。國家質(zhì)檢總局組織的事故調(diào)查，事故調(diào)查報(bào)告的批復(fù)按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！?br />
   第三十五條：“組織事故調(diào)查的質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)在接到批復(fù)之日起10日內(nèi)，將事故調(diào)查報(bào)告及批復(fù)意見主送有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門，送達(dá)事故發(fā)生單位、責(zé)任單位和責(zé)任人員，并抄送參加事故調(diào)查的有關(guān)部門和單位?！?br />
   第三十六條：“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照批復(fù)，依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序，對事故責(zé)任單位和責(zé)任人員實(shí)施行政處罰，對負(fù)有事故責(zé)任的國家工作人員進(jìn)行處分?！?br />
    主要觀點(diǎn)及分析

   在實(shí)務(wù)操作中，對特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告的可訴性有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為可訴，一種觀點(diǎn)認(rèn)為不可訴，下面對此做以簡單論述：

    1、認(rèn)為特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告具有可訴性。

   （1）可訴的依據(jù)。持這種觀點(diǎn)的人一般認(rèn)為：事故調(diào)查報(bào)告是具體的行政行為，因?yàn)橹灰獙Ξ?dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為，就應(yīng)該具有可訴性。事故調(diào)查報(bào)告中，已含有事故責(zé)任的認(rèn)定，對事故責(zé)任者的處理建議等。因此，調(diào)查報(bào)告以及隨后政府對該事故的批復(fù)，均應(yīng)當(dāng)是具體行政行為。該具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，自然有權(quán)依法向人民法院提起訴訟。據(jù)此，特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告是可訴的。

   （2）可訴的缺陷。如果事故調(diào)查報(bào)告可以提起行政復(fù)議、行政訴訟。也就意味著有可能被司法機(jī)關(guān)撤銷。其后果是，被調(diào)查對象、實(shí)物、現(xiàn)場等已不復(fù)存在，重新確定事故原因、責(zé)任等已十分困難，導(dǎo)致事故原因、責(zé)任難以劃分，只能按已有書證、物證等現(xiàn)有證據(jù)確認(rèn)事故責(zé)任、原因。也難免出現(xiàn)更大的錯(cuò)誤或不公平，出現(xiàn)社會資源浪費(fèi)等不利因素。這也就是在交通事故中，其事故責(zé)任認(rèn)定不可訴的原因吧。

    2、認(rèn)為特種設(shè)備事故調(diào)查報(bào)告不具有可訴性。

    筆者傾向于這種觀點(diǎn)，理由如下：

    （1）事故調(diào)查小組非獨(dú)立的行政主體。

   根據(jù)“特設(shè)法”、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》及《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)事故的有關(guān)情況，事故調(diào)查組由負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門會同有關(guān)部門組成，并可以聘請有關(guān)專家參與事故調(diào)查。事故調(diào)查工作結(jié)束后，事故調(diào)查組隨即解散。事故調(diào)查組是臨時(shí)性工作機(jī)構(gòu)，不在行政機(jī)構(gòu)編制之列，不是獨(dú)立的行政主體，無權(quán)對行政關(guān)系相對人做出具體行政行為。

   （2）事故調(diào)查報(bào)告是在專業(yè)性、技術(shù)性指導(dǎo)下，客觀反映事故產(chǎn)生原因、結(jié)果的書面結(jié)論（與道路交通事故責(zé)任認(rèn)定類似）。

   調(diào)查報(bào)告是在查明事故真相的基礎(chǔ)上，對事故性質(zhì)、原因、責(zé)任主體等出具的結(jié)論性意見。調(diào)查報(bào)告由參加事故調(diào)查組的成員個(gè)人簽名后，事故調(diào)查報(bào)告即報(bào)同級人民政府。負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門根據(jù)事故調(diào)查報(bào)告，并依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，追究事故責(zé)任單位和人員的責(zé)任。

    （3）對調(diào)查報(bào)告的異議，不屬于行政復(fù)議、行政訴訟的受案范圍。

   根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定：行政相對人提起行政訴訟的主體，必須是獨(dú)立的國家行政機(jī)關(guān)，訴訟事由是認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的獨(dú)立的、完整的具體行政行為。而事故調(diào)查小組是一種臨時(shí)的、專門的工作機(jī)構(gòu)，不具有被訴的行政主體資格。由于事故調(diào)查報(bào)告不具備上述法定特征，所以行政相對人不能針對事故調(diào)查組及其事故調(diào)查報(bào)告提起行政復(fù)議、行政訴訟。

    （4）不可訴的缺陷。

   事故調(diào)查報(bào)告是否可訴，法律沒有規(guī)定之前，不可回避的現(xiàn)實(shí)是：該報(bào)告的責(zé)任認(rèn)定部分確實(shí)對行政關(guān)系相對人的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生著影響。其一，直接影響其是否受到行政處罰以及處罰的輕重；其二，間接影響其民事賠償?shù)臄?shù)額。因此，如果不可訴，如何保護(hù)行政關(guān)系相對人合法權(quán)益也是立法亟待解決的問題。

    （作者單位：浙江省杭州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2015年8月刊