十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。早在2004年，國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》就指出“行使自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)”。此后，國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)法治政府建設(shè)的意見都對規(guī)范行政裁量權(quán)提出了明確要求。時隔十年，再次強(qiáng)調(diào)規(guī)范行政裁量權(quán)。

　　質(zhì)監(jiān)部門在規(guī)范行政裁量權(quán)方面，尤其是在規(guī)范行政處罰裁量權(quán)方面，一直走在前列。2008年，浙江、江蘇、上海三省質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合發(fā)布了《蘇浙滬質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量規(guī)則》。2011年，上海、江蘇、浙江、山東、安徽、江西、福建、廣東等七省一市質(zhì)監(jiān)部門又聯(lián)合發(fā)布了《七省一市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》。這些規(guī)則制度主要是細(xì)化量化法律責(zé)任，壓縮了裁量空間，限制了裁量權(quán)行使，提高了執(zhí)法透明度，減少了行政爭議，同時也為基層執(zhí)法工作提供了有力支撐。

　　筆者曾全程參與或承擔(dān)了上述兩個規(guī)則制度的起草工作。應(yīng)該說這些規(guī)則制度在推動行政執(zhí)法部門合理行政方面發(fā)揮了重要作用，但這些規(guī)則制度大多專注于分解實體法內(nèi)容，專注于設(shè)定具體裁量情節(jié)，專注于細(xì)化、量化罰則，即所謂壓縮裁量空間，而忽略了對作為一種行政權(quán)力的裁量權(quán)的運行過程的監(jiān)督制約，這是上述制度的不足，也是目前規(guī)范行政裁量權(quán)工作中存在的最大的問題。

　　筆者認(rèn)為，壓縮裁量空間是制約裁量權(quán)的一個手段，但不是最重要的手段，更不是唯一的手段。防止裁量權(quán)濫用，應(yīng)以程序控制和制度制約為主，不可舍本逐末。如果僅僅是細(xì)化、量化裁量標(biāo)準(zhǔn)，在本質(zhì)上對于防止裁量權(quán)的濫用并不起任何作用，裁量空間依然存在，并沒有完全消滅，只不過裁量的空間變小了。而只要存在裁量空間，裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險就永遠(yuǎn)存在。

　　比如《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條規(guī)定“生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的，責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售，沒收違法生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品，并處違法生產(chǎn)、銷售產(chǎn)品（包括已售出和未售出的產(chǎn)品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷營業(yè)執(zhí)照；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。《七省一市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰裁量基準(zhǔn)制度》第七條對該條款進(jìn)行了細(xì)化量化，規(guī)定：

　　“（一）有下列情形之一的，處貨值金額等值罰款：1．初次違法生產(chǎn)，且產(chǎn)品未售出的；2．初次違法生產(chǎn)，沒有造成危害結(jié)果的。（二）有下列情形之一的，處貨值金額等值以上二倍以下罰款：1．不合格項目檢測數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)差距在百分之十以下；2．主動追回已售出產(chǎn)品的。（三）有下列情形之一的，處貨值金額二倍以上三倍以下罰款：1．不合格項目檢測數(shù)據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)差距在百分之十以上百分之二十以下；2．產(chǎn)品全部或大部銷售，且拒不追回或無法追回的?！?br />
　　上述規(guī)定對于控制執(zhí)法人員的裁量權(quán)確實起了一定作用，至少對于某些特定情形，執(zhí)法人員的裁量余地大幅減少了。但是具體到個案，情況又不一定就能達(dá)成規(guī)則制定者的初衷。比如同樣是適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》第四十九條的兩個案子，一個貨值10萬元，一個貨值100萬元，且都已經(jīng)主動追回已售出產(chǎn)品，10萬元的案子即便不適用裁量規(guī)則，其罰款裁量余地充其量也就是10萬元～30萬元，100萬元的案子即便適用裁量規(guī)則，其罰款裁量余地也達(dá)100萬元～200萬元。舉這一例子，并不是完全否定細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)的作用，因為至少對于同一個案子其作用是明顯的，筆者主要是想說明，從規(guī)范裁量權(quán)的全局工作來看，細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)所起的作用有限。理由還是那句話，只要存在裁量空間，裁量權(quán)被濫用的風(fēng)險就永遠(yuǎn)存在。而且細(xì)化量化裁量標(biāo)準(zhǔn)具有二次立法的嫌疑，還涉及到行政機(jī)關(guān)權(quán)力邊界的問題，涉及到另一個層面的權(quán)力濫用，在此不予贅述。

　　筆者認(rèn)為，控制行政處罰裁量權(quán)的方式和途徑應(yīng)該是多種多樣的，除了細(xì)分量化具體罰則的裁量基準(zhǔn)外，還可以通過程序（包括法定程序與正當(dāng)程序）制約，通過對立法目的、立法精神的解釋，通過對法的基本原則以及行政慣例等理解和執(zhí)行來控制行政裁量權(quán)。

　　從實務(wù)角度看，通過程序監(jiān)督和制度制約，對行政處罰裁量權(quán)的運行過程進(jìn)行監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)成為防止行政處罰裁量權(quán)濫用的主要方式。從程序控制的角度，設(shè)置一定的程序或機(jī)制，使得處罰裁量權(quán)的運行始終在一個可控的范圍內(nèi)，從而不論存在多大的裁量空間，始終能確保最終的處罰裁量結(jié)果合法、合理，合乎人們對正義的普遍要求。

　　一是實行裁量公開，全面實行說理式執(zhí)法。實踐證明，公開、透明是防止權(quán)力濫用的有效手段。要通過說理式文書，公開個案的裁量理由和依據(jù)，防止暗箱操作，消除領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，樹立執(zhí)法權(quán)威，從而真正做到依法執(zhí)法，依法行政。推行說理式文書，更能說服行政相對人接受處罰，減少行政爭議，還可以倒逼執(zhí)法人員提高執(zhí)法水平，更加便于司法審查等。實行說理式執(zhí)法，要在行政處罰告知書、行政處罰決定書中，應(yīng)當(dāng)載明裁量的理由和依據(jù)，尤其是要說明從輕或從重處罰的理由、證據(jù)和依據(jù)。當(dāng)事人有陳述申辯意見或者經(jīng)聽證的，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人意見，并說明行政機(jī)關(guān)是否采納及其理由。

　　二是強(qiáng)化裁量監(jiān)督，健全全過程制約機(jī)制。辦案人員在案件調(diào)查終結(jié)報告中應(yīng)當(dāng)對適用的行政處罰種類和幅度的建議，相應(yīng)的事實、理由和依據(jù)等裁量情況作出說明。法制機(jī)構(gòu)對案件進(jìn)行法制審核時，應(yīng)當(dāng)對裁量情況進(jìn)行審查。案件審理委員會在審議決定案件處理意見時，應(yīng)當(dāng)審議裁量幅度，并將裁量的理由和依據(jù)記錄在案件審理記錄中。上級質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)當(dāng)每年組織對下級質(zhì)監(jiān)部門行政處罰裁量權(quán)行使情況進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)責(zé)令其及時糾正。應(yīng)當(dāng)健全和落實行政執(zhí)法投訴、行政執(zhí)法檢查、行政處罰案卷評查、重大處罰案件備案等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，對行政處罰裁量權(quán)行使情況實施監(jiān)督。行政處罰裁量權(quán)行使情況納入依法行政考評內(nèi)容。

　　三是加強(qiáng)裁量指導(dǎo)，建立案例指導(dǎo)制度。省級以上質(zhì)監(jiān)部門可以收集、整理和匯編行政處罰裁量典型案例，指導(dǎo)行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范行使。公開發(fā)布的典型案例，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)布機(jī)關(guān)的案件審理委員會審議通過。各級質(zhì)監(jiān)部門在辦理行政處罰案件時，可以參照典型案例。

　　四是落實裁量問責(zé)，構(gòu)建全方位問責(zé)體系。行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理因行政處罰案件引起的復(fù)議案件時，應(yīng)當(dāng)將裁量是否得當(dāng)納入審查范圍。發(fā)現(xiàn)裁量不當(dāng)?shù)?，依法進(jìn)行糾正。法院在行政訴訟案件的審理過程中，也要加強(qiáng)對裁量適當(dāng)問題的審查。質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門自身也要加強(qiáng)內(nèi)部問責(zé)，發(fā)現(xiàn)行政處罰裁量不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時、主動糾正。質(zhì)監(jiān)部門行政執(zhí)法人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，不合理行使行政處罰裁量權(quán)，造成行政處罰案件被人民法院生效判決撤銷、變更或者確認(rèn)違法的，被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷、變更或者確認(rèn)違法的，在執(zhí)法監(jiān)督檢查中被確認(rèn)為行政處罰裁量權(quán)行使不當(dāng)?shù)?，或者由于不合理行使行政處罰裁量權(quán)，造成其他不良影響的，要依法嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人員責(zé)任。

　　在質(zhì)監(jiān)分級管理的形勢下，規(guī)范行政裁量權(quán)，形勢不容樂觀，任重而道遠(yuǎn)；建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法質(zhì)檢建設(shè)，任重而道遠(yuǎn)。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊嬃繉W(xué)院 浙江省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年12月刊