■文/廖志鵬

　　基本案情

　　1.案件查處情況

　　2008年9月11日上午，某市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員至該市某街道某店面進行執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)該店面涉嫌無證生產(chǎn)桶裝飲用水。一名自稱是“送水工”、名叫蔡甲的人員在現(xiàn)場，半個小時后離開現(xiàn)場。執(zhí)法人員擬對涉案產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等進行扣押。但該店一名洗桶人員在執(zhí)法人員不注意時返回店面，將門鎖住，并拒絕開門和配合檢查。執(zhí)法人員報警，在警察及安監(jiān)站工作人員的見證下進入店面，扣押產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等，并將扣押決定書及物品清單留置于該店面。

　　之后，蔡甲數(shù)次至該市質(zhì)監(jiān)局，稱該店面的經(jīng)營者是蔡乙，他本人是送水工，是蔡乙的表弟，受其委托來接受調(diào)查。但其均未提供本人的有效身份證件，也沒有蔡乙的委托材料。由于無法確定違法行為主體身份，某市質(zhì)監(jiān)局于2009年1月5日在當?shù)厝請罂枪?，要求物品貨主自公告之日?個月內(nèi)接受調(diào)查處理，逾期該局將依法對上述物品進行處理。直至公告期滿，仍無人前來接受調(diào)查。

　　2010年10月，該局將所扣押物品繳交該市行政事業(yè)資產(chǎn)管理中心處理。

　　2．訴訟情況

　　2009年10月起，當事人針對本案共五次起訴。

　　第一次起訴以某市質(zhì)監(jiān)局第一分局為被告，因主體不適格，撤回起訴。

　　第二次起訴以蔡乙名義起訴，因其身份存疑，以需補充證據(jù)為由撤回起訴。

　　后三次起訴均以蔡甲名義。

　　第三次起訴，訴該局非法扣押。一審法院以原告起訴已超過法定期限為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　第四次起訴，訴該局超期扣押未對物品進行處理。一審法院以原告起訴已超過法定期限、重復(fù)起訴為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　第五次起訴，訴該局違法將所扣押物品繳交公物處理中心。一審法院以原告起訴已超過法定期限、重復(fù)起訴為由，裁定駁回起訴。二審法院裁定維持。

　　3．檢察院監(jiān)督情況

　　2013年5月，蔡甲不服某市中級人民法院二審裁定，向某市人民檢察院提起監(jiān)督申請。某市人民檢察院于2013年9月作出不支持監(jiān)督申請決定書。

　　爭議焦點

　　1．當事人是否涉嫌無證生產(chǎn)？

　　執(zhí)法人員至現(xiàn)場時，該店面工作人員正在清洗空桶；現(xiàn)場存放有已灌裝好的桶裝飲用水、過濾和灌裝設(shè)備，還堆放收縮膜、聰明蓋、外包裝塑料袋（已拆包）等包裝材料。

　　飲用水的標識混亂，廠名標注“某市鴻鷺飲用凈水廠”，卻標注不同的“QS”編號。有的標注：“QS3506 06014099”，有的標注“QS3502 06019999”；執(zhí)法人員現(xiàn)場經(jīng)由辦公室工作人員查詢后確認沒有“某市鴻鷺飲用凈水廠”的獲證信息，且上述“QS”編號也不存在。該店面現(xiàn)場人員無法提供營業(yè)執(zhí)照、衛(wèi)生許可證和“QS”證書（即工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證）。

　　以上事實表明，該店面實施了桶裝飲用水的生產(chǎn)行為，并涉嫌偽造生產(chǎn)許可證編號，有現(xiàn)場檢查筆錄、現(xiàn)場照片、日報的報道、扣押決定書以及物品清單等為證。

　　2．扣押的程序是否合法？

　　執(zhí)法人員依法進行檢查，擬對該店面的產(chǎn)品、生產(chǎn)設(shè)備等進行扣押。由于該店面工作人員將門鎖住，拒絕開門，使得扣押行為無法進行。執(zhí)法人員報警，由警察指派開鎖人員開鎖，并在警察及周圍群眾的見證下，進入店面實施扣押行為，并制作了扣押決定書及物品清單。由于當事人拒絕簽收，在警察和安監(jiān)站工作人員的見證下，執(zhí)法人員將扣押決定書及物品清單留置于該店面。上述事實現(xiàn)場檢查筆錄有明確記載，相關(guān)人員均簽字確認，并有現(xiàn)場照片為證。

　　扣押違法生產(chǎn)的產(chǎn)品、設(shè)備是防止證據(jù)損毀、制止違法行為、查明案件事實的必要手段，也是質(zhì)監(jiān)局的法定職責(zé)。在行政執(zhí)法行為受阻的情況下，由警察嚴格按照程序行使權(quán)力，使執(zhí)法人員得以進入現(xiàn)場執(zhí)法，具有正當性、合法性。留置送達的程序符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

　　3．是否超過起訴期限？

　　該局于2008年9月11日實施扣押的行政強制措施（扣押期限3個月），扣押決定書告知相對人的訴權(quán)和起訴期限，因當事人拒不簽收，留置于檢查現(xiàn)場。于2008年12月10日進行續(xù)扣押（扣押期限1個月）。2009年1月5日，該局登報公告，請物主自公告之日起3個月內(nèi)到該局接受調(diào)查、處理。2009年4月5日，公告到期，無人前來接受調(diào)查。

　　依據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出。原告應(yīng)在2008年9月11日扣押之日，至遲應(yīng)在2009年4月5日公告期滿之日知道該局作出的行政強制行為。原告起訴已超過法定期限，應(yīng)當裁定駁回起訴。

　　4．是否重復(fù)起訴？

　　某市質(zhì)監(jiān)局針對原告只實施了一個具體行政行為，即針對其涉嫌無證生產(chǎn)實施的扣押行為。對于扣押物品的處置，并非獨立的具體行政行為，扣押物品就必然涉及物品的處置，其屬于扣押行為不可分割的一部分。原告三次起訴均針對同一具體行政行為，即該局對其工具設(shè)備等物品實施的扣押行為，屬同一訴訟標的。三次起訴均提出同一訴訟請求：請求確認被告扣押行為違法，并予以返還所扣押物品?？垩盒袨榘垩旱膶嵤┲黧w、依據(jù)、范圍、期限、扣押物品處置等要素。人民法院審查具體行政行為是否合法，也是全面審查，包括證據(jù)是否確鑿，適用法律、法規(guī)是否正確，是否符合法定程序，并非只審查具體行政行為的某一方面。扣押物品處置正是程序的一個重要組成部分。

　　原告第四、第五次的起訴應(yīng)屬就同一具體行政為重復(fù)起訴的情形，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第（八）項的規(guī)定，應(yīng)當駁回起訴。

　　幾點思考

　　1．針對無法確定涉案物品所有人，需要沒收涉案物品的情形，啟動公告程序是否有明確的法律依據(jù)？

　　當事人在行政調(diào)查程序中，隱瞞真實身份，虛構(gòu)事實，偽造文書，致使違法行為主體身份無法確定。對于這種情況應(yīng)如何處理，《行政處罰法》、《技術(shù)監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（國家技術(shù)監(jiān)督局局令第46號發(fā)布，自1990年9月1日起施行，于2011年7月1日失效）等法律法規(guī)規(guī)章并無明確規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定：人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。據(jù)此，該局參照《民事訴訟法》關(guān)于認定財產(chǎn)無主案件的公告程序，在當?shù)厝請笊峡枪?，要求物品貨主自公告之日?個月內(nèi)接受調(diào)查處理，逾期該局將依法對上述物品進行處理。

　　對于無法確定涉案物品所有人，需要返還涉案物品的處理，《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》（國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局令第137號，自2011年7月1日起施行）第五十一條第二款也作出了類似的規(guī)定：當事人下落不明或者無法確定涉案物品所有人的，需要返還涉案物品的，應(yīng)當采取公告方式告知領(lǐng)取。公告期滿仍無人領(lǐng)取的，經(jīng)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門主要負責(zé)人批準，將涉案物品上繳或者依法拍賣后將所得款項上繳國庫。但是該規(guī)定對于無法確定涉案物品所有人，需要沒收涉案物品的情況應(yīng)如何處理，并沒有作出規(guī)定，也就是說缺乏啟動公告程序的直接規(guī)定。建議今后修訂時增加相應(yīng)規(guī)定。

　　2．法院雖未進行實體判決，但是其裁定事實上已經(jīng)確認蔡甲為店面經(jīng)營者、扣押物品所有人，在這種情況下，是將扣押物品按照無主物進行繳交，還是啟動行政處罰程序？

　　公告期滿后，所扣押物品在性質(zhì)上已屬于無主物。2010年10月，該局按照《某市罰沒物資監(jiān)繳入庫管理暫行辦法》第八條的規(guī)定將所扣押物品繳交該市行政事業(yè)資產(chǎn)管理中心處理。需要特別說明的是，該局繳交所扣押物品是依據(jù)行政程序的規(guī)定進行的，而不是按照司法程序進行的。在兩次訴訟中，人民法院是從程序上裁定駁回原告的起訴，而對于扣押行為并未進行實體的審查。被告將所扣押物品進行繳交符合行政程序的要求的，這與人民法院的裁定也是不矛盾的。

　　在與人民法院、人民檢察院溝通時，其相關(guān)人員也提出，在明確扣押物品所有人后為何不啟動行政處罰程序？這是一個需要深入研討、涉及到行政權(quán)與司法權(quán)應(yīng)如何處理的問題。但目前法律法規(guī)對此并沒有明確的規(guī)定，建議今后修訂相關(guān)執(zhí)法程序時予以考慮。

　?。ㄗ髡邌挝唬焊＝ㄊB門市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年11月刊