■文/陳 嘯

　　背  景

　　為進一步理順省級以下質監(jiān)行政管理體制，強化地方政府的市場監(jiān)管職責，根據(jù)《中共中央國務院關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》（中發(fā)〔2013〕9號）和《國務院辦公廳關于調整省級以下工商質監(jiān)行政管理體制加強食品安全監(jiān)管有關問題的通知》（國辦發(fā)〔2011〕48號）精神，各省已先后開展機構改革，質監(jiān)省級以下垂直管理調整為地方政府分級管理。近期，市局及部分區(qū)、縣質監(jiān)部門接到多起關于企業(yè)涉嫌未經認證擅自出廠、銷售列入強制性產品目錄的產品的舉報案件。

　　根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定以及質監(jiān)系統(tǒng)行政管理體制現(xiàn)狀，市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門是否具備強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格，各級局觀點不一，各地法院對此問題也有不同看法，歸納一下主要有以下兩種代表性意見：

　　意見一：市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門開展強制認證執(zhí)法屬越權行為?！吨腥A人民共和國認證認可條例》第五十五條只賦予省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門和出入境檢驗檢疫機構對認證活動實施監(jiān)督管理，省、自治區(qū)、直轄市級質監(jiān)部門對銷售未經強制性認證商品的行為具有處罰權，但法規(guī)并未授予省、自治區(qū)、直轄市以下各級質監(jiān)部門處罰權。國家質檢總局發(fā)布的國檢認聯(lián)[2003]443號《關于實施認證行政處罰有關問題的通知》、國認法函[2006]61號《關于對計劃單列市及其他副省級城市認證執(zhí)法權有關問題的批復》和國質檢法函[2005]66號《關于市縣級質監(jiān)部門認證監(jiān)管職能的復函》，雖認定市、縣級質量技術監(jiān)督局、計劃單列市及其他副省級城市質量技術監(jiān)督局均具備強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格，但這些只是質檢部門的內部規(guī)范性文件，不能作為有效解釋。

　　意見二：市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門具備強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格。《中華人民共和國認證認可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質量技術監(jiān)督管理體制的總體概括。由國家認監(jiān)委編印的《認證認可條例釋義》（主編王鳳清、李適時）第五十五條所稱的“地方認證監(jiān)督管理部門”[釋義]監(jiān)督管理主體分為中央層級和地方層級，地方層級包括省、市、縣質量技術監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構，統(tǒng)稱為地方認證監(jiān)督管理部門?？偩忠?guī)章《強制性產品認證管理規(guī)定》（總局117號令）第三條明確規(guī)定：“國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質檢總局）主管全國強制性產品認證工作。

　　國家認證認可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認監(jiān)委）負責全國強制性產品認證工作的組織實施、監(jiān)督管理和綜合協(xié)調。

　　地方各級質量技術監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構（以下簡稱“地方質檢兩局”）按照各自職責，依法負責所轄區(qū)域內強制性產品認證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作?！币?guī)章對行政法規(guī)作了進一步細化的說明，將強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格擴展至地方各級質量技術監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構。

　　解  析

　　筆者認為，要厘清該問題，應當從我國認證監(jiān)管體制模式出發(fā)，充分考慮認證監(jiān)管相關法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的出臺背景和效力，并結合執(zhí)法實踐加以綜合分析。

　　（一）我國的認證監(jiān)管體制模式及相關法規(guī)規(guī)章規(guī)定

　　我國認證監(jiān)管體制參照國際慣例實施的是國家決策（國務院、國家質檢總局和國家認監(jiān)委負責認證有關法規(guī)、認證技術規(guī)范和標準的制定、出臺實施強制認證的產品目錄等）、中介發(fā)證（所有的認證證書由國家認監(jiān)委認可的認證機構頒發(fā)）、授權監(jiān)管（對認證市場和認證企業(yè)、認證產品的監(jiān)管授權地方質檢部門和檢驗檢疫機構），實現(xiàn)決策、發(fā)證、監(jiān)管三分離的閉環(huán)管理機制。對決策機構、認證機構和授權監(jiān)管機構的責權《中華人民共和國認證認可條例》（于2003年11月1日起施行）相關條款作出了具體規(guī)定。

　　《中華人民共和國認證認可條例》第四條規(guī)定：“國家實行統(tǒng)一的認證認可監(jiān)督管理制度。國家對認證認可工作實行在國務院認證認可監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調下，各有關方面共同實施的工作機制?！眹鴦赵恨k公廳文件國辦發(fā)[2008]69號《國務院辦公廳關于印發(fā)國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》（即“三定方案”）規(guī)定：“國家認證認可監(jiān)督管理委員會根據(jù)國務院授權履行行政管理職能，統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調全國認證認可工作?！?br />
　　《中華人民共和國認證認可條例》第五十五條：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門和國務院質量監(jiān)督檢驗檢疫部門設在地方的出入境檢驗檢疫機構，在國務院認證認可監(jiān)督管理部門的授權范圍內，依照本條例的規(guī)定對認證活動實施監(jiān)督管理。

　　國務院認證認可監(jiān)督管理部門授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門和國務院質量監(jiān)督檢驗檢疫部門設在地方的出入境檢驗檢疫機構，統(tǒng)稱地方認證監(jiān)督管理部門?！?br />
　　第五十六條：“任何單位和個人對認證認可違法行為，有權向國務院認證認可監(jiān)督管理部門和地方認證監(jiān)督管理部門舉報。國務院認證認可監(jiān)督管理部門和地方認證監(jiān)督管理部門應當及時調查處理，并為舉報人保密?！?br />
　　總局規(guī)章《強制性產品認證管理規(guī)定》第三條規(guī)定：“國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質檢總局）主管全國強制性產品認證工作。

　　國家認證認可監(jiān)督管理委員會（以下簡稱國家認監(jiān)委）負責全國強制性產品認證工作的組織實施、監(jiān)督管理和綜合協(xié)調。

　　地方各級質量技術監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構（以下簡稱地方質檢兩局）按照各自職責，依法負責所轄區(qū)域內強制性產品認證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作?！?br />
　　國家認證認可監(jiān)督管理委員會對各地有關計劃單列市、副省級城市以及區(qū)、市（縣）質監(jiān)部門認證監(jiān)管和執(zhí)行權限的請示進行了批復（國認法函[2006]61號）：“《中華人民共和國認證認可條例》第55條所表述的‘省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門’是對現(xiàn)行質量技術監(jiān)督管理體制的總體概括。根據(jù)《國務院轉批國家質量技術監(jiān)督局質量技術監(jiān)督管理體制改革方案的通知》（國發(fā)[1999]8號）規(guī)定，質量技術監(jiān)督管理體制實行省級以下質量技術監(jiān)督系統(tǒng)垂直管理。計劃單列市及其他副省級城市接受所在省質量技術監(jiān)督局的業(yè)務領導。因此，認證監(jiān)管作為質量監(jiān)督檢驗檢疫業(yè)務工作之一，計劃單列市及其他副省級城市質量技術監(jiān)督局同市、縣級質量技術監(jiān)督局一樣具有認證行政執(zhí)法權?！眹屹|檢總局對市縣級質監(jiān)部門認證監(jiān)管職能也有專門的復函（國質檢法函[2005]66號）：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門包括地、州、盟、地級市質量技術監(jiān)督部門和縣、旗、縣級市質量技術監(jiān)督部門。因此，省以下的市、縣級質監(jiān)部門具有認證監(jiān)管職能?！?br />
　　此外，由國家認監(jiān)委編印的《認證認可條例釋義》（主編王鳳清、李適時）從學理解釋的角度認為省以下的市、縣級質監(jiān)部門具有認證監(jiān)管職能?！墩J證認可條例》第五十五條所稱的“地方認證監(jiān)督管理部門”[釋義]監(jiān)督管理主體分為中央層級和地方層級，地方層級包括省、市、縣質量技術監(jiān)督部門和各地出入境檢驗檢疫機構，統(tǒng)稱為地方認證監(jiān)督管理部門?！墩J證認可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質量技術監(jiān)督管理體制的總體概括?，F(xiàn)行質量技術監(jiān)督管理體制，實行的是省以下垂直管理，地、州、盟、地級市是省級質量技術監(jiān)督局的直屬機構，縣、旗、縣級市為上一級質量技術監(jiān)督局的直屬機構。

　?。ǘ┓ㄒ?guī)規(guī)章存在的沖突

　　《認證認可條例》作為行政法規(guī)在當前認證認可監(jiān)督管理領域的法律依據(jù)中具有最高法律效力?；谫|量技術監(jiān)督管理體制實行省以下質監(jiān)系統(tǒng)垂直管理，國家認監(jiān)委下發(fā)的《關于對縣市質量技術監(jiān)督局是否具備認證執(zhí)法主體資格的復函》（國認法函〔2004〕186號）和《關于對計劃單列市及其他副省級城市認證執(zhí)法權有關問題的批復》（國認法函[2006]61號）等兩個文件（以下簡稱：“兩個批復”），其中指出：《中華人民共和國認證認可條例》第五十五條所表述的“省、自治區(qū)、直轄市人民政府質量技術監(jiān)督部門”是對現(xiàn)行質量技術監(jiān)督管理體制的總體概括，因此，市、縣級質監(jiān)局包括計劃單列市及其他副省級城市質監(jiān)局具有認證行政執(zhí)法權。但《認證認可條例》的有權解釋者應為國務院，而非國家認監(jiān)委，因此，對于“兩個批復”的效力各地法院持有不同的觀點。

　　同樣是基于當時垂直管理的現(xiàn)狀，2009年9月1日施行的《強制性產品認證管理規(guī)定》中，對監(jiān)管權也做了與國家認監(jiān)委批復相同的規(guī)定：地方各級質監(jiān)部門依法負責所轄區(qū)域內強制性產品認證活動的監(jiān)督管理和執(zhí)法查處工作。但根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，《強制性產品認證管理規(guī)定》作為總局規(guī)章顯然不能違反行政法規(guī)《認證認可條例》第五十五條的規(guī)定。至于“兩個批復”的效力問題，退一步講，假設認可“兩個批復”為有效的行政解釋，但隨著目前各省質監(jiān)系統(tǒng)由省級以下垂直管理調整為地方政府分級管理?！皟蓚€批復”和《強制性產品認證管理規(guī)定》所依據(jù)的背景事實已不存在，從法律邏輯上講，當前市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門已不具備強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格。

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　　從強制性產品認證以往的執(zhí)法實踐來看，全國各市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門發(fā)揮著強制性產品認證行政執(zhí)法主力軍的作用，但作為行政機關依法行政是基本要求，市、縣（區(qū)）級質監(jiān)部門一方面面對日益增加的強制性認證產品投訴舉報，一方面面對已不具備強制性產品認證行政執(zhí)法主體資格的尷尬局面，如仍沿用慣有思維，不顧法規(guī)規(guī)章存在的沖突與矛盾，開展執(zhí)法并作出處罰，將面臨極大的復議、訴訟風險。因此，筆者也呼吁國家質檢總局和國家認監(jiān)委從制度建設的層面予以高度關注，并在修改行政法規(guī)或者出臺法規(guī)解釋上予以支持，以破解基層質監(jiān)部門所面對的困局。

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　　《中國質量技術監(jiān)督》2014年9月刊