■文/黃培東

　　本文介紹了兒童玩具召回管理的特點(diǎn)，分析了影響召回工作的內(nèi)外因素，提出了質(zhì)監(jiān)部門加強(qiáng)行政監(jiān)管、強(qiáng)化因素控制的方法和途徑。

　　兒童玩具是指設(shè)計(jì)或預(yù)定供14歲以下兒童玩耍，經(jīng)過加工制作并用于銷售的產(chǎn)品。作為我國的傳統(tǒng)優(yōu)勢行業(yè)，歷經(jīng)多年高速發(fā)展，自上世紀(jì)80年代起，中國已成為全球最大的玩具生產(chǎn)國和出口國。然而，受多種因素的影響，我國兒童玩具產(chǎn)品的整體質(zhì)量水平還存在較大波動(dòng)，兒童玩具召回管理工作方興未艾。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)全球化的大背景下，加快完善兒童玩具召回管理體制機(jī)制，充分發(fā)揮召回工作事后監(jiān)督的作用和功能，對提升我國兒童玩具產(chǎn)品質(zhì)量水平、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　特  點(diǎn)

　　兒童玩具是兒童開啟智慧、認(rèn)知世界的重要工具，是兒童成長過程中的重要伙伴。我們無法想象，對兒童而言，一個(gè)沒有玩具的世界會(huì)是如何的暗淡與無趣，而一個(gè)缺乏安全保障的玩具對孩子的身心健康又會(huì)帶來何等的傷害與損傷。2007年8月，為保障兒童的健康和安全，預(yù)防和消除兒童玩具產(chǎn)品缺陷可能導(dǎo)致的傷害，國家質(zhì)檢總局制定頒布了《兒童玩具召回管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），明確了預(yù)防和消除兒童玩具產(chǎn)品缺陷的責(zé)任主體，細(xì)化了生產(chǎn)經(jīng)營者的責(zé)任與義務(wù)，規(guī)范了兒童玩具召回活動(dòng)。當(dāng)前，兒童玩具召回管理工作具有以下三個(gè)重要特點(diǎn)。

　　一是強(qiáng)化產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要手段。加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，是質(zhì)監(jiān)部門的職責(zé)所在。從目前我國的質(zhì)量監(jiān)管體系來看，依據(jù)產(chǎn)品進(jìn)入銷售環(huán)節(jié)的不同，通常分為前市場管理、市場管理和后市場管理三種模式。就兒童玩具而言，針對上述環(huán)節(jié)分別采取的是3C認(rèn)證制度、質(zhì)量監(jiān)督抽查制度和缺陷召回管理制度。因此，實(shí)施兒童玩具召回管理是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的重要內(nèi)容，是保障兒童免受缺陷產(chǎn)品危害的有效手段和救濟(jì)方式，也是促進(jìn)兒童玩具生產(chǎn)企業(yè)提高管理水平的重要手段。

　　二是有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。一方面，我國的兒童人數(shù)和玩具產(chǎn)量眾多。中國第6次人口普查結(jié)果顯示，我國0歲～14歲兒童超過2.2億，約占人口總數(shù)的16.6%。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)支出中兒童玩具消費(fèi)的比重增長迅猛。與此同時(shí)，作為全球最大的玩具生產(chǎn)國，我國現(xiàn)有各類玩具生產(chǎn)企業(yè)逾8000家，每年生產(chǎn)、加工的兒童玩具數(shù)量數(shù)以億計(jì)。僅2013年，中國的玩具出口就達(dá)247.32億美元，約占世界玩具市場的70%。另一方面，我國玩具行業(yè)雖經(jīng)30多年的發(fā)展，在一定程度上形成了產(chǎn)業(yè)集群化、企業(yè)規(guī)范化的特點(diǎn)，但與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，在產(chǎn)品的自主設(shè)計(jì)、精藝加工、品牌建設(shè)等方面差距明顯。特別是我國目前仍有大批玩具生產(chǎn)企業(yè)采用貼牌生產(chǎn)（OEM）或?yàn)榭鐕敬庸し绞?，在產(chǎn)品的設(shè)計(jì)、制造、指示等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定。僅2013年，歐盟非食品類消費(fèi)品快速預(yù)警系統(tǒng)（RAPEX）發(fā)布對華產(chǎn)品通報(bào)251起，其中玩具類產(chǎn)品達(dá)101項(xiàng)，占比40.2%。因此，大力加強(qiáng)兒童玩具召回管理，提高召回工作效率，對保障我國兒童健康安全、提高企業(yè)市場競爭力等方面，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

　　三是有堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)和保障。自2007年《規(guī)定》頒布實(shí)施以來，全國質(zhì)檢系統(tǒng)深入開展了兒童玩具召回管理工作，取得了明顯成效。截至目前，全國已累計(jì)開展召回175起，召回缺陷兒童玩具10萬余件。全社會(huì)對兒童玩具質(zhì)量安全意識(shí)普遍增強(qiáng)，對缺陷產(chǎn)品危害認(rèn)識(shí)明顯提升。召回工作制度逐步完善，《規(guī)定》出臺(tái)之后，國家質(zhì)檢總局先后制定了《兒童玩具召回信息與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法》、《監(jiān)督抽查不合格兒童玩具召回管理辦法（試行）》等相關(guān)配套制度，并在市場購樣檢驗(yàn)、企業(yè)現(xiàn)場缺陷調(diào)查等方面進(jìn)行了積極探索。召回工作體系逐步健全，形成了兒童玩具召回國家質(zhì)檢總局和地方質(zhì)監(jiān)部門層級(jí)管理機(jī)制，在國家和上海、江蘇、廣東等部分地方層面成立了缺陷產(chǎn)品召回管理機(jī)構(gòu)。這些都為深入開展兒童玩具召回管理提供了強(qiáng)有力的輿論、制度和體系保證。

　　影響因素分析

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　　兒童玩具召回是指按照規(guī)定程序和要求，對存在缺陷的兒童玩具，由生產(chǎn)者或者由其組織銷售者通過采取相應(yīng)措施（如補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明、退貨、換貨、修理等方式），有效預(yù)防和消除缺陷可能導(dǎo)致的損害的活動(dòng)。

　?。ǘ┯绊懸蛩?br />
　　從唯物辨證的角度看，事物的發(fā)展由內(nèi)外因共同作用形成，但二者在事物發(fā)展中的地位和作用卻不相同。內(nèi)因是根本，外因是條件。內(nèi)因決定著事物的根本屬性，外因通過內(nèi)因推動(dòng)事物發(fā)展。通過對召回定義的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，影響兒童玩具召回工作的因素復(fù)雜多樣。召回效果的好與壞，既受企業(yè)內(nèi)部因素的影響或制約，也受外部環(huán)境因素的激勵(lì)或制約。

　　1．企業(yè)因素是召回工作的決定性因素。企業(yè)因素是指存在于企業(yè)內(nèi)部的人員、物質(zhì)、制度、信息等方面的相關(guān)因素?！兑?guī)定》第六條明確指出，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)的兒童玩具質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，并按照規(guī)定的要求，對兒童玩具進(jìn)行缺陷調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估以及實(shí)施召回。因此，在影響召回工作的各種因素中，企業(yè)因素是內(nèi)因，對召回工作起著至關(guān)重要的作用，決定著召回的實(shí)際效果。

　　2．環(huán)境因素是召回工作的能動(dòng)性因素。環(huán)境因素，是指與企業(yè)有關(guān)聯(lián)，并存在于企業(yè)之外的物質(zhì)、信息、人際等方面的相關(guān)因素?！兑?guī)定》中除明確了生產(chǎn)者的兒童玩具質(zhì)量安全主體責(zé)任之外，還明確了各級(jí)質(zhì)監(jiān)部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等單位的召回監(jiān)管職責(zé)，并規(guī)定了任何單位和個(gè)人有投訴、舉報(bào)兒童玩具缺陷和傷害等信息的義務(wù)。因此，在影響召回工作的各種因素中，環(huán)境因素是外因，通過影響企業(yè)的行為對召回工作產(chǎn)生間接影響，發(fā)揮能動(dòng)作用。

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　　事實(shí)上，無論是企業(yè)因素還是環(huán)境因素，其包含的內(nèi)容都十分豐富。具體到兒童玩具召回工作，需要我們逐一分解，認(rèn)真分析。

　　1．企業(yè)因素分析。企業(yè)因素包含多個(gè)方面，比如：企業(yè)的召回責(zé)任意識(shí)，發(fā)現(xiàn)問題、改進(jìn)問題的能力以及內(nèi)部工作制度體系等。這些因素對召回的影響程度各有不同。

　　一是“人”的因素是首要原因。在人的因素中，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的召回責(zé)任意識(shí)和員工（特別是召回管理人員）的質(zhì)量素養(yǎng)，是關(guān)系企業(yè)質(zhì)量管理水平和召回工作成敗的最重要因素，直接影響召回的實(shí)施。

　　二是“能”的因素是關(guān)鍵原因。“能”是指企業(yè)組織實(shí)施召回工作的能力。企業(yè)的召回能力體現(xiàn)在現(xiàn)場管理、缺陷調(diào)查、召回實(shí)施等在內(nèi)的企業(yè)各類質(zhì)量組織的建立，以及各組織對召回監(jiān)督把關(guān)功能的發(fā)揮方面，是影響召回的重要因素。

　　三是“法”的因素是主要原因。“法”是指企業(yè)召回工作的方法和體系。其包括召回工作制度、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、程序和步驟等，貫穿于企業(yè)召回管理的全過程，與其他相關(guān)因素互為補(bǔ)充和滲透。當(dāng)企業(yè)的召回制度不全、程序規(guī)定不嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)要求不高、貫徹落實(shí)不力時(shí)，必將導(dǎo)致召回工作難以有效實(shí)施。

　　2．環(huán)境因素分析。環(huán)境因素通常包含政策環(huán)境（如產(chǎn)業(yè)政策、管理政策等）、法治環(huán)境（如法律法規(guī)、監(jiān)督執(zhí)法等）、社會(huì)環(huán)境（如市場運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)質(zhì)量意識(shí)等）3個(gè)方面。其中，從質(zhì)監(jiān)部門行政監(jiān)管的角度來看，影響兒童玩具召回的環(huán)境因素包含以下三個(gè)方面。

　　一是制度建設(shè)是基礎(chǔ)。健全、完備的法律制度體系，是兒童玩具召回工作有序推進(jìn)的基本保障。召回制度的健全和完善，即有利于提升召回工作的社會(huì)影響力，也有利于政府部門監(jiān)管行為的規(guī)范。當(dāng)前，我國兒童玩具召回管理制度以部門規(guī)章形式出現(xiàn)，法律層級(jí)較低，適用效力偏小，社會(huì)影響面有限。與我國蓬勃發(fā)展的兒童玩具產(chǎn)業(yè)相比，召回管理制度的健全與完善迫在眉睫。

　　二是管理方式是關(guān)鍵?？茖W(xué)、高效地召回管理手段和方式，是實(shí)現(xiàn)兒童玩具召回工作任務(wù)目標(biāo)的關(guān)鍵所在。從工作實(shí)踐來看，兒童玩具的召回程序包含了企業(yè)信息備案、信息管理、缺陷調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、召回實(shí)施、召回效果評(píng)估、執(zhí)法處罰等多個(gè)環(huán)節(jié)。在這些程序中，既涉及政府部門的行政監(jiān)管，也涵蓋技術(shù)機(jī)構(gòu)的技術(shù)支持，每一個(gè)環(huán)節(jié)都可以成為一個(gè)單獨(dú)系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，并與產(chǎn)品監(jiān)督抽查、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、執(zhí)法辦案等質(zhì)監(jiān)工作緊密相連。因此，要提高召回工作效率，建立一套高效、科學(xué)的管理機(jī)制和方式必不可少。

　　三是工作體系是保證。完整、合理的管理工作體系，是確保兒童玩具召回工作順暢運(yùn)行的根本保證。從目前來看，我國兒童玩具召回實(shí)行的是總局和省級(jí)質(zhì)監(jiān)部門兩級(jí)管理體系，相關(guān)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)管理支撐。隨著召回工作的深入，召回工作任務(wù)將日益繁重，原有的工作體系由于缺乏基層力量的有力支持，在工作實(shí)踐中將不可避免地出現(xiàn)“頭重腳輕”的問題，容易造成召回工作的執(zhí)行力下降。

　　加強(qiáng)行政監(jiān)管

　　質(zhì)監(jiān)部門是推進(jìn)兒童玩具召回制度的重要力量，在實(shí)施召回監(jiān)管過程中起著舉足輕重的作用。當(dāng)前，面對我國兒童玩具召回制度存在的問題，質(zhì)監(jiān)部門需要發(fā)揮主力軍作用，在借鑒國外先進(jìn)的產(chǎn)品召回制度和有效做法的基礎(chǔ)上，緊緊抓住工作的“牛鼻子”，圍繞影響兒童玩具召回的內(nèi)外因素，加強(qiáng)因素管控、整合各方資源、構(gòu)建合作平臺(tái)，積極探索建立與形勢發(fā)展需要相適應(yīng)的召回管理工作新機(jī)制。

　　（一）加強(qiáng)內(nèi)因管理，著力發(fā)揮企業(yè)責(zé)任主體作用。針對企業(yè)在兒童玩具召回工作中存在的“意識(shí)、能力、體制”方面的短板，質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)加強(qiáng)行政指導(dǎo)，強(qiáng)化宣貫培訓(xùn)，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)揮召回工作的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

　　一是加強(qiáng)宣貫培訓(xùn)，提高企業(yè)的召回主體意識(shí)。要以企業(yè)法人代表、質(zhì)量負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)，深入開展兒童玩具召回制度宣貫，普及召回知識(shí)，提升認(rèn)知水平。要加強(qiáng)企業(yè)質(zhì)量誠信體系建設(shè)，使企業(yè)正確認(rèn)識(shí)產(chǎn)品召回與企業(yè)社會(huì)責(zé)任、品牌形象的關(guān)系，推動(dòng)企業(yè)積極主動(dòng)地開展召回工作。

　　二是加強(qiáng)專業(yè)指導(dǎo)，提高企業(yè)的召回工作能力。要發(fā)揮召回管理機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢和特長，加大對企業(yè)召回工作的指導(dǎo)、幫扶力度，在企業(yè)信息備案、缺陷調(diào)查、召回實(shí)施等方面提供專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)，為企業(yè)有序開展召回工作奠定基礎(chǔ)。

　　三是加強(qiáng)質(zhì)量引導(dǎo)，提高企業(yè)的召回工作效能。要發(fā)揮質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政與技術(shù)優(yōu)勢，有針對性地為企業(yè)提供質(zhì)量管理、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、技術(shù)檢測等服務(wù)，幫助企業(yè)提升“發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題”的能力。要發(fā)揮質(zhì)量政策對召回工作的規(guī)范、引領(lǐng)作用，探索將質(zhì)量激勵(lì)、質(zhì)量誠信等機(jī)制應(yīng)用于召回管理中，通過表彰先進(jìn)、樹立典型、加大失信懲戒力度等，強(qiáng)化企業(yè)召回主體意識(shí)，催生企業(yè)召回工作的積極性。

　?。ǘ┘訌?qiáng)外因管控，著力構(gòu)建新型的召回工作體系。針對質(zhì)監(jiān)部門在兒童玩具召回工作中承擔(dān)的職責(zé)和任務(wù)，突出工作重點(diǎn)，堅(jiān)持“問題導(dǎo)向”，著力破解發(fā)展中的瓶頸和難點(diǎn)問題。

　　一是完善制度建設(shè)，提高法律保障。著力提升立法層次，針對《規(guī)定》立法等級(jí)偏低、影響力有限的現(xiàn)狀，借鑒《缺陷汽車召回管理?xiàng)l例》的立法經(jīng)驗(yàn)，加快研究提升兒童玩具產(chǎn)品召回制度立法等級(jí)的可行性，提高兒童玩具召回制度的社會(huì)影響面。豐富法律內(nèi)容，進(jìn)一步細(xì)化兒童玩具召回中質(zhì)監(jiān)部門的職能劃分、職責(zé)要求和管理程序，明晰生產(chǎn)者、經(jīng)銷者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和相關(guān)義務(wù)，明確消費(fèi)者的權(quán)利和義務(wù)。加大執(zhí)法處罰力度，提高懲罰性賠償數(shù)額，提升法律的權(quán)威性。完善相關(guān)配套制度，針對召回工作中涉及的不同環(huán)節(jié)，研究制定兒童玩具召回管理、技術(shù)、信息、程序等配套制度，為召回制度實(shí)施創(chuàng)造條件。

　　二是完善工作方法，提高監(jiān)管能力。加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，將兒童玩具召回與質(zhì)監(jiān)部門日常監(jiān)督檢查、產(chǎn)品質(zhì)量抽查、行政執(zhí)法處罰等工作有機(jī)結(jié)合，提高召回工作的整體效能。加強(qiáng)市場購樣檢驗(yàn)制度建設(shè)，借鑒產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善工作程序，規(guī)范操作流程，將購樣檢驗(yàn)與產(chǎn)品傷害監(jiān)測、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測等有效銜接，提高購樣檢驗(yàn)的有效性。加強(qiáng)技術(shù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，加大缺陷產(chǎn)品分析和檢測能力建設(shè)的投入力度，建立以檢測機(jī)構(gòu)為核心、行業(yè)專家為支撐的召回技術(shù)支持和專家研判體系。

　　三是健全工作體系，提高監(jiān)管效率。加強(qiáng)資源整合，發(fā)揮各方合力，探索建立“行政與技術(shù)相融合”的“四位一體”的兒童玩具召回工作體系。針對召回工作兼具技術(shù)性（如信息管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等）和行政性（如缺陷調(diào)查、執(zhí)法處罰等）的特點(diǎn)，加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)部門、技術(shù)機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測單位的聯(lián)合，著力搭建“行政與技術(shù)融合”的工作平臺(tái)，發(fā)揮各方資源優(yōu)勢，形成工作合力。針對召回工作中存在的執(zhí)行力不足的問題，加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)上下聯(lián)動(dòng)，著力搭建總局、省級(jí)局、基層局、技術(shù)機(jī)構(gòu)“四位一體”的工作體系，形成總局統(tǒng)一組織、省級(jí)局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、基層局實(shí)施缺陷調(diào)查和執(zhí)法處罰、技術(shù)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)保障的召回工作合作監(jiān)管、信息共享機(jī)制。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年6月刊