■文/鄒  斌

　　近幾年來，隨著社會公眾參與食品安全監(jiān)督管理法律意識的不斷增強，尤其是在國家和政府相繼頒布實施《國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡稱《特別規(guī)定》）和《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）等相關(guān)法律法規(guī)以后，食品監(jiān)管部門受理的有關(guān)食品質(zhì)量和標簽標識問題的投訴舉報與日俱增。

　　在國家針對食品質(zhì)量安全實行舉報有獎的新形勢下，一些職業(yè)投訴人受經(jīng)濟利益驅(qū)動，大多不針對食品內(nèi)在質(zhì)量和安全，而針對食品外部標識問題，集中批量地提出海量的投訴舉報。他們將食品包裝上的文字、圖形、符號及一切說明物都主觀地納入食品安全強制性要求范疇，即一切食品標簽標注不規(guī)范的現(xiàn)象都是《食品安全法》、《特別規(guī)定》及國家食品安全標準所指的食品安全問題，必須進行處罰并給予舉報人獎勵。并時常就同一個申訴舉報問題，窮盡申訴調(diào)解、行政復議、行政訴訟、公民信訪、紀檢監(jiān)察、信息公開等一切可能的救濟手段，以達到不獲經(jīng)濟補償不罷休的目的。這不僅耗用了巨大的社會和行政資源，給正常的行政管理和行政執(zhí)法活動增添了巨大負擔，而且對市場主體的營商環(huán)境造成了無法估量的負面影響。如何正確認識和處理職業(yè)投訴人投訴舉報食品外部標識不規(guī)范行為并要求給予獎勵的問題，既是理論界、執(zhí)法界和司法界等有關(guān)方面共同關(guān)注的問題，也是不少基層行政執(zhí)法人員一直感到困惑的問題。本文試圖用以案說法的方式，從職業(yè)投訴人批量舉報的食品標識系列案中，略舉一典型案例，對職業(yè)投訴人錯誤的食品安全觀給予糾偏澄清，以拋磚引玉，求教大方。

　　典型案例

　　2012年9月4日，職業(yè)投訴人向XX市食品監(jiān)管部門郵寄了《關(guān)于對XX牌皮蛋違法的舉報信》，舉報某商場銷售的XX牌松花鴨皮蛋，標簽標注執(zhí)行GB/T9694-1988《皮蛋》推薦性標準，但未單列條目標注等級，不符合《預包裝食品標簽通則》（GB7718-2011）第4.1.11.4條，違反了《食品安全法》的有關(guān)規(guī)定，要求依法查處，依《特別規(guī)定》獎勵、依法答復等，并向執(zhí)法機關(guān)提供了舉報信、購物票據(jù)等相關(guān)證據(jù)材料（均為復印件）。

　　XX市食品監(jiān)管部門在收到職業(yè)投訴人的舉報件后，組織執(zhí)法人員到被舉報人經(jīng)營場所檢查，檢查發(fā)現(xiàn)被舉報人銷售的XX牌皮蛋有2種，分別為XX牌特級松花鴨皮蛋8枚和XX牌特級松花鴨皮蛋6枚，在該產(chǎn)品的標簽上雖未單列條目標注等級，但產(chǎn)品的名稱“XX牌特級松花鴨皮蛋8枚”和“XX牌特級松花鴨皮蛋6枚”已標明了其等級，XX市食品監(jiān)管部門經(jīng)對上述舉報立案調(diào)查后，對被舉報人作出了責令改正，不予行政處罰的決定。鑒于上述針對舉報食品標識問題的獎勵沒有明確具體的法律依據(jù)，XX市食品監(jiān)管部門在實施獎勵的可操作層面無法可依的情況下，按規(guī)定告知舉報人，對舉報事項“不予獎勵”，進而對職業(yè)投訴人作出了不予獎勵決定。職業(yè)投訴人認為，XX市食品監(jiān)管部門沒有履行《行政處罰法》第三十六條、《特別規(guī)定》第十九條、《食品安全法》第八十條等規(guī)定的法定職責，作出處理決定程序違法、認定事實不清、適用法律錯誤、濫用職權(quán)。在法定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟，請求判令：1．確認XX市食品監(jiān)管部門作出的上述不予獎勵的決定違法；2．撤銷XX市食品監(jiān)管部門對被舉報人作出的不予處罰決定并判令XX市食品監(jiān)管部門限期重新做出答復。XX市食品監(jiān)管部門在法定期限內(nèi)亦向法院提交了《答辯狀》及相關(guān)證據(jù)材料。

　　法院經(jīng)審理，根據(jù)原告（舉報人）、被告（食品監(jiān)管部門）雙方提交的相關(guān)證據(jù)材料認定：“……被告在立案受理原告舉報事項后，依法對被舉報人進行了調(diào)查，查證被舉報人銷售標簽不符合規(guī)定的XX牌松花鴨皮蛋的情況屬實，之后再次前往被舉報人處調(diào)查時發(fā)現(xiàn)其對違法事項已經(jīng)自行進行了整改，并因此決定對其不予行政處罰。據(jù)此，被告已經(jīng)依法履行了其行政職權(quán)?！槍ι鲜霭讣那闆r，被舉報人銷售標簽不符合規(guī)定，但質(zhì)量合格的XX牌松花皮鴨蛋（經(jīng)具有合法資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)檢驗內(nèi)在質(zhì)量和衛(wèi)生安全指標均合格），情節(jié)輕微且已及時糾正、未對公眾的身體健康、生命安全造成危害，無危害后果，被告適用《行政處罰法》第二十七條第二款對其作出不予行政處罰的決定，并無不當，本院予以支持。原告要求撤銷被告作出的不予行政處罰決定書并限期重新作出答復，理由不成立，本院不予支持。原告因舉證不能等原因自愿撤回其第一項訴訟請求，依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，判決如下：駁回原告的訴訟請求?！?br />
　　爭議的焦點問題

　　《特別規(guī)定》所指的不符合法定要求的違法行為是否包括所有食品標識不規(guī)范的行為？

　　職業(yè)投訴人要求對上述案件舉報內(nèi)容依據(jù)《特別規(guī)定》第十九條給予其獎勵。問題是，上述案件舉報涉嫌的違法行為是否屬于《特別規(guī)定》所指的違法行為？這是能否適用《特別規(guī)定》處理上述案件獎勵問題的關(guān)鍵所在。《特別規(guī)定》第三條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當對其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負責，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品。”第十九條規(guī)定：“任何組織或者個人對違反本規(guī)定的行為有權(quán)舉報。……舉報經(jīng)調(diào)查屬實的，受理舉報的部門應(yīng)當給予舉報人獎勵?！逼渲小安环戏ǘㄒ蟮摹毙袨?，就是《特別規(guī)定》規(guī)定的“違反本規(guī)定的行為”，那么，上述案件涉案的食品標識不規(guī)范的行為是否屬于《特別規(guī)定》規(guī)定的“違反本規(guī)定的行為”呢？回答是否定的，理由如下：

　　1．從《特別規(guī)定》的立法背景和宗旨來看。

　　2007年前后，歐美等西方國家大肆渲染“中國制造”的產(chǎn)品質(zhì)量問題，屢次報出包括牙膏、寵物食品、輪胎等與中國產(chǎn)品有關(guān)的事件，對我國產(chǎn)品質(zhì)量管理和食品等產(chǎn)品安全問題吹毛求疵，頻頻施壓。在國內(nèi)，一些地方連續(xù)出現(xiàn)多個惡性食品安全事件,嚴重危害公眾身體健康和生命安全，引發(fā)公眾對食品安全嚴重的信任危機。國內(nèi)外對我國的產(chǎn)品安全問題反應(yīng)強烈。為了表明我國加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理、保障人體健康和生命安全的決心和態(tài)度，為產(chǎn)品安全監(jiān)督管理提供更有針對性、可操作性和更有力的制度保障，2007年7月26日，國務(wù)院制定頒布了《特別規(guī)定》?！短貏e規(guī)定》正是在這樣的背景下出臺，其立法宗旨強調(diào)的是食品的“安全”，其重點打擊的對象是生產(chǎn)產(chǎn)品嚴重影響公眾身體健康和生命安全的生產(chǎn)廠家以及在流通環(huán)節(jié)銷售這些非法產(chǎn)品的經(jīng)營者，即它針對的是產(chǎn)品質(zhì)量和安全問題，而不是針對《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品標識管理規(guī)定》等法律、法規(guī)和規(guī)章已有明確規(guī)定的產(chǎn)品外部標識問題。

　　2．從《特別規(guī)定》中“法定要求”的基本要義來看。

　　《關(guān)于<國務(wù)院關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定>若干問題的實施意見》[國質(zhì)檢法〔2007〕454號]（以下簡稱《特別規(guī)定實施意見》）明確指出：所謂法定要求，“是指法律、法規(guī)、規(guī)章以及強制性標準等安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的涉及人體健康和生命安全的強制性要求，如產(chǎn)品質(zhì)量法第二十六條有關(guān)規(guī)定?！倍懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第二十六條全文作了如下規(guī)定：“生產(chǎn)者應(yīng)當對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責。產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當符合下列要求：（一）不存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險，有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，應(yīng)當符合該標準；（二）具備產(chǎn)品應(yīng)當具備的使用性能，但是，對產(chǎn)品存在使用性能的瑕疵作出說明的除外；（三）符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標準，符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質(zhì)量狀況?！本C觀第二十六條全文都是對產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量狀況和安全狀況的規(guī)定，并未規(guī)定產(chǎn)品的標識問題，倒是《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條對產(chǎn)品的標識問題作了專門規(guī)定，但《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條規(guī)定的內(nèi)容不屬于上述《特別規(guī)定實施意見》對《特別規(guī)定》中“法定要求”所作的有效行政解釋列舉的范圍，即產(chǎn)品標識不屬于《特別規(guī)定》第三條“法定要求”概念所包含的內(nèi)容，換言之，產(chǎn)品標識作為依附于產(chǎn)品本體上的一種說明信息符號，其本身不屬于產(chǎn)品的內(nèi)在質(zhì)量問題和安全問題的范疇。

　　由此可見，《特別規(guī)定》是關(guān)于“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”的特別規(guī)定，而不是關(guān)于“產(chǎn)品標識”的特別規(guī)定。將“產(chǎn)品標識”等同于“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”并無任何法律依據(jù)，即：屬于產(chǎn)品標識范疇的問題不能適用《特別規(guī)定》處理，只有產(chǎn)品內(nèi)在質(zhì)量不合格、不符合強制性標準的“產(chǎn)品安全”或“產(chǎn)品質(zhì)量”違法行為才能適用《特別規(guī)定》的處理，否則就是事實不清、適用法律錯誤。

　　3．從《特別規(guī)定》與其他有關(guān)規(guī)定的關(guān)系來看。

　　根據(jù)《特別規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“對產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定。”《特別規(guī)定實施意見》第二條“關(guān)于特別規(guī)定的法律效力”指出，“特別規(guī)定的法律效力低于法律，高于一般性行政法規(guī)。產(chǎn)品質(zhì)量法、……標準化法等法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用《特別規(guī)定》?！币簿褪钦f，如果《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律已有規(guī)定的，此時應(yīng)當適用《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律規(guī)定，而不能適用《特別規(guī)定》，只有在法律“沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的”情況下，才適用《特別規(guī)定》。要準確適用《特別規(guī)定》第三條第二款關(guān)于“……生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品的……”規(guī)定，還要看涉案行為是否屬于涉及人體健康和生命安全的強制性要求進行判斷，不屬于的話，則不能按《特別規(guī)定》處理。

　　如前所述，上述案件爭議焦點的實質(zhì)并非食品質(zhì)量和安全問題，而是食品標識問題。涉案食品涉嫌未執(zhí)行產(chǎn)品標簽標注的GB/T9694-1988《皮蛋》推薦性標準，根據(jù)《標準化法》第七條第一款之規(guī)定：“國家標準、行業(yè)標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標準和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準。”既然涉案行為違反的是推薦性標準，那該行為就不屬于涉及人體健康和生命安全的強制性要求的行為，也就沒有違反《特別規(guī)定》中“法定要求”所指的“強制性標準等安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的涉及人體健康和生命安全的強制性要求……”。

　　對于食品標識如何規(guī)范的原則問題，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條作了明確規(guī)定，對于違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》第二十七條如何處置，《產(chǎn)品質(zhì)量法》在罰則中用第五十四條作了對應(yīng)規(guī)定：“產(chǎn)品標識不符合本法第二十七條規(guī)定的，責令改正，……”此外，《食品安全法實施條例》第三十三條規(guī)定：“允許因標簽、標識或者說明書不符合食品安全標準而被召回的食品，在食品生產(chǎn)者采取補救措施且能保證食品安全的情況下可以繼續(xù)銷售”，這也從另一角度說明，純粹屬于因標識不規(guī)范的食品在采取補救措施進行改正后，是可以繼續(xù)銷售的，既然是《食品安全法》允許繼續(xù)銷售的食品，也就不可能更不允許存在食品安全問題。

　　依照《立法法》第七十九條關(guān)于“法律的效力高于行政法規(guī)”之規(guī)定，顯而易見，作為最高權(quán)力機關(guān)制定頒布的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，其等級效力高于作為行政法規(guī)的《特別規(guī)定》，而上述案件爭議的食品標識不規(guī)范問題，《產(chǎn)品質(zhì)量法》有明確規(guī)定，《特別規(guī)定》卻沒有規(guī)定，根據(jù)《特別規(guī)定實施意見》指引的法律適用原則，上述案件爭議的食品標識不規(guī)范問題就直接排除了《特別規(guī)定》的適用可能。

　　由此我們不難得出這樣的法律邏輯結(jié)論：上述案件的被舉報行為，不屬于《特別規(guī)定》中所規(guī)定的“銷售不符合法定要求產(chǎn)品的”行為，對產(chǎn)品標識不規(guī)范問題，《特別規(guī)定》沒有明確規(guī)定，而《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律有規(guī)定。由于被舉報行為沒有違反《特別規(guī)定》第三條等有關(guān)規(guī)定，也就不符合《特別規(guī)定》第十九條規(guī)定的有“違反本規(guī)定的行為”的前提條件，進而也就不存在需要依據(jù)《特別規(guī)定》第十九條對舉報人進行獎勵的事實基礎(chǔ)和法定條件。

　　總而論之，食品安全問題是一個古老、新穎而又難以一朝解決的問題，食品標識問題是一個紛繁復雜而又難以一案盡述的問題。其中許多道理需要從理論上加以探索，在立法、執(zhí)法、司法的實踐中，不斷進行總結(jié)和完善。

　　（作者單位：廣東省深圳市市場監(jiān)督管理局福田分局）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年3月刊