強監(jiān)管 降風險 提效率

——基層質(zhì)監(jiān)部門依法行政法制綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)機制初探

　　■文/吳慶豐

　　隨著公民法律意識的增強和政府法治化水平的提升，行政機關依法行政工作面臨外部壓力和自身規(guī)范的雙重“倒逼”?；鶎淤|(zhì)監(jiān)部門作為履行轄區(qū)質(zhì)監(jiān)綜合管理的一線部門，直接面對廣大企業(yè)和人民群眾，如何在監(jiān)管、執(zhí)法、服務過程中全面落實依法行政要求，這既是適應新形勢條件下政務環(huán)境的需要，也是自身事業(yè)健康發(fā)展的內(nèi)在動力。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前基層質(zhì)監(jiān)部門實施行政行為至少涉及質(zhì)量監(jiān)督、標準、計量、特種設備、許可證、認證認可、行政程序等方面的16部法律、18部行政法規(guī)、111部規(guī)章，工作實踐中存在大量的法律風險點。如何預防、警示、控制、消減這些法律風險，是基層質(zhì)監(jiān)部門法制機構的重要課題。因此，應當充分發(fā)揮好法制機構的監(jiān)督指導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，從實體和程序兩個方面建立覆蓋所有行政業(yè)務行為的合法性、合理性審查機制，降低行政法律風險，提升“法治質(zhì)監(jiān)”建設水平。

　　建立協(xié)調(diào)機制的緊迫性

　　從基層質(zhì)監(jiān)部門法制機構的發(fā)展歷程來看，其大致經(jīng)歷了從無到有，從弱到強，從單設到合署這樣一個過程，形成了相對完整的工作體系，為推進質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)依法行政發(fā)揮了重要作用。同時我們也應當看到，當前基層質(zhì)監(jiān)部門法治化建設無論是法制機構正規(guī)化建設、專業(yè)性人才配備，還是工作覆蓋面方面，都離“法治質(zhì)監(jiān)”的“法制工作全局化、全局工作法治化”的工作要求存在相當大的距離。主要表現(xiàn)在兩個方面：

　　第一個方面是法制機構及人員設置弱。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當前多地基層質(zhì)監(jiān)部門的“三定方案”都把法制機構并入辦公室合署辦公。人員配備方面，法制科長多由辦公室主任兼任，或者不設法制科長，只配備一名專職甚至是兼職的法制員。在這一模式下，法治建設難以構建“辦公室抓內(nèi)務管理、法制科抓業(yè)務管理”的理想化工作格局。較長一段時期內(nèi)，一些地方的基層質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)就流傳著“法制工作重要但不受重視”的說法，這種樸素的感受雖有失偏頗，卻也是基層部門法制機構地位和工作狀態(tài)的一個寫照。究其主要原因，可能是質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)在發(fā)展過程中，業(yè)務因與地方經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系更為密切，工作更容易出成效。而法制機構作為綜合業(yè)務部門，擔當著“清道夫”的角色，工作以對依法行政的糾偏矯正為主，成效顯現(xiàn)度較弱?？傮w而言，基層質(zhì)監(jiān)部門法制機構力量整體偏弱，與三定方案設定的職責相比很不相稱。

　　第二個方面是法制機構實際工作覆蓋面窄。以江蘇省編制委員會規(guī)定的某基層質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)“三定方案”為例，方案規(guī)定了法制機構承擔以下職責：1.負責轄區(qū)內(nèi)質(zhì)量技術監(jiān)督依法行政和行政執(zhí)法的監(jiān)督檢查；2.協(xié)助組織查處違反產(chǎn)品質(zhì)量、標準化、計量法律、法規(guī)的行為；3.組織開展產(chǎn)品質(zhì)量安全專項整治工作；4.受理消費者對產(chǎn)品質(zhì)量的申訴和舉報工作；5.協(xié)助實施缺陷產(chǎn)品召回制度；6.負責“打假辦”的日常工作。由于多重因素限制，法制機構的人員配備與工作任務很不對等，現(xiàn)有力量難以全面承擔上述職責。日常工作基本以行政執(zhí)法個案審查，以及完成上級部門和地方政府布置的常規(guī)性法治建設工作任務為主，一定程度上影響了職責履行，存在瀆職風險。

　　筆者認為，法制機構在一個行政機關中的位置和工作影響力是衡量行政機關對法治建設重視程度的重要標志之一。隨著政府職能的加速轉變，今后行政機關依照法律規(guī)范進行自我規(guī)制的措施必然會不斷強化。相應地，法制機構肩負的監(jiān)督職責也會日益重要。在此背景下，基層質(zhì)監(jiān)部門作為維護市場經(jīng)濟秩序和保障人民群眾切身利益的重要行政機關，有必要進一步加強法制建設，全面強化內(nèi)部合法性監(jiān)督審查工作，這有利于讓法制機構真正承擔起與法定職能相適應的職責。

　　建立協(xié)調(diào)機制的意義

　　近年來，各地基層質(zhì)監(jiān)部門在不斷提升依法行政意識的同時，還是因為在安全監(jiān)管、監(jiān)督檢驗、執(zhí)法查處、舉報申訴處理等方面存在的實體性或程序性缺陷被社會和媒體推到風口浪尖。這里固然有危機應對能力方面的問題，但根本上還是依法行政能力的問題，背后暴露出來的是法制監(jiān)督功能的缺位?？傮w來看，當前基層質(zhì)監(jiān)部門履職過程中遇到的法律風險主要來自四個方面：一是行政執(zhí)法類風險；二是安全和質(zhì)量監(jiān)管類風險；三是行政許可類風險；四是舉報申訴類風險。引發(fā)風險的具體表現(xiàn)形式有：聽證、行政復議、行政訴訟、刑事司法審查等。

　　當前，江蘇質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)正大力推進技術機構法制建設，這正是強化法制機構對行政業(yè)務法律監(jiān)督功能的有力探索。筆者認為，基層質(zhì)監(jiān)部門通過建立依法行政法制綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)機制，至少有以下幾個方面的重要意義：

　?。ㄒ唬┯欣诮档拖到y(tǒng)性法律風險。

　　法制機構對于預防和應對系統(tǒng)履職風險，主要有兩個功能：一是內(nèi)部法律風險的“過濾器”。法制機構通過全面制定、審查、梳理各業(yè)務條線的工作規(guī)范，作業(yè)指導書，加強外部法律文書內(nèi)容合法性和形式規(guī)范性審查。通過推行依法行政法制綜合統(tǒng)籌工作模式，把法制監(jiān)督與指導的觸角覆蓋到依法履職過程的每個方面。通過實施全覆蓋、系統(tǒng)性、常態(tài)化的業(yè)務程序監(jiān)控，排查履職隱患，不斷推動基層業(yè)務條線提高行政行為的規(guī)范化水平；二是外部法律風險的“防火墻”。當前基層質(zhì)監(jiān)部門面臨的職業(yè)舉報申訴以及聽證、復議、訴訟日益頻繁，面對的對抗力量越來越專業(yè)，需要處理的法律問題越來越復雜。通過強化法制機構能力的建設，完善有效的應對機制，提高處置能力和水平，對于全面提升質(zhì)監(jiān)部門地位和形象、構建良好的質(zhì)監(jiān)政務環(huán)境具有積極的推動作用。

　　（二）有利于促進依法行政。

　　法制機構通過提高對業(yè)務科室（隊）實施具體行政行為的參與、介入程度，加強監(jiān)督指導，不斷糾正行政執(zhí)法過程中存在的問題。通過強化法制全程監(jiān)督指導和制度創(chuàng)新，不斷提升監(jiān)管與執(zhí)法工作的質(zhì)量和實效。通過實施常態(tài)化的依法行政量化考核，有效地提升業(yè)務條線及工作人員的依法行政能力和水平，形成建設“法治質(zhì)監(jiān)”的協(xié)同效應。

　　（三）有利于提升行政效率。

　　基層質(zhì)監(jiān)部門行政職能的廣泛性、執(zhí)法活動的技術性決定了行政行為參與主體的多樣性，有必要由一個既能熟悉各類實體性業(yè)務規(guī)范，又能了解行政程序要求的工作機構進行居中協(xié)調(diào)，法制機構正當其任。以執(zhí)法辦案為例，就有可能有案件承辦機構、相關行政業(yè)務科室、技術機構等參與其中。通過法制稽查組織協(xié)調(diào)，形成多方參與、溝通順暢的內(nèi)部協(xié)作機制，增強基層執(zhí)法力量，提高行政辦案效率。通過法制協(xié)調(diào)業(yè)務科室開展綜合檢查工作，可以有效緩解基層部門人少事多的矛盾，實現(xiàn)一次聯(lián)合入企，全面有效檢查，提高行政綜合管理的效果。通過協(xié)調(diào)業(yè)務科室以打包形式聯(lián)合開展行政指導服務工作，推動地方投資項目落地和企業(yè)轉型升級，由此可以更加有效地切入地方黨委和政府的經(jīng)濟工作，提升質(zhì)監(jiān)部門地位。

　　協(xié)調(diào)機制的主要內(nèi)容

　　依法行政法制綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)機制是以基層質(zhì)監(jiān)部門法制機構全面履行“三定方案”職責為基礎，監(jiān)督、協(xié)調(diào)稽查、特種設備、標準、計量、質(zhì)量管理等行政業(yè)務科室（隊）、技術機構依法開展行政監(jiān)管、執(zhí)法檢查和指導服務等工作，充分發(fā)揮法制機構在行政行為合法性論證、程序規(guī)范性監(jiān)督、行政績效量化考評等方面的作用，是全面提升“法治質(zhì)監(jiān)”建設水平的一種工作模式。主要包含了“綜合性執(zhí)法監(jiān)督、系統(tǒng)性行政指導、全局性督查考核”等三個方面的內(nèi)容。

　?。ㄒ唬┓ㄖ平y(tǒng)籌綜合性執(zhí)法監(jiān)管。

　　一是業(yè)務文件法制審查全覆蓋。建立重大行政決策合法性審查制度，法制機構直接參與全局性決策的合法性把關。對業(yè)務科室起草的規(guī)范性文件，法制機構從制度設計和論證階段提前介入，從合法性、合理性、操作性等角度提出審查意見。對涉及管理對象實體性權利和義務的制度性文件，由法制機構組織相關業(yè)務科室在相應行業(yè)范圍內(nèi)召開行業(yè)聽證會。同時，可以進一步擴大審查范圍，各業(yè)務科室（隊）起草的所有外部性文件，在提交局領導簽發(fā)前，一律由法制機構實施常規(guī)性審查，實現(xiàn)依法行政業(yè)務規(guī)范審查全覆蓋，為推行綜合執(zhí)法監(jiān)管工作模式奠定扎實的制度依據(jù)。

　　二是行政檢查流程規(guī)范標準化。針對部分基層行政人員容易出現(xiàn)的重實體、輕程序等問題，由法制機構圍繞質(zhì)量安全監(jiān)督管理，組織相關科室（隊）制定《安全隱患閉環(huán)管理規(guī)定》、《現(xiàn)場監(jiān)察標準化作業(yè)規(guī)范》、《中小企業(yè)質(zhì)量工作行政檢查基本規(guī)范》、《行政執(zhí)法標準化流程規(guī)范》等程序性制度。以執(zhí)法辦案為例，明確“現(xiàn)場檢查”、“調(diào)查取證”、“案件送審”、“處罰執(zhí)行”、“立卷歸檔”等5個方面的標準化要求，加強執(zhí)法記錄儀、約談室監(jiān)控等基礎性技術執(zhí)法手段的運用。

　　三是科隊所聯(lián)動法制綜合協(xié)調(diào)。對業(yè)務科室每周入企行政檢查計劃實行提前報備登記，由法制機構統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關科室入企時間，盡量做到“一次聯(lián)合入企，實現(xiàn)綜合檢查”。對稽查執(zhí)法辦案實行科室配合機制，形成綜合執(zhí)法工作模式。案件經(jīng)立案登記備案后，法制機構根據(jù)案件的類型協(xié)調(diào)相應的業(yè)務科室支持配合。業(yè)務科室主要負責提供專業(yè)問題的指導答疑、配合復雜現(xiàn)場的檢查工作，重點做好當事人違法行為督促整改和隱患風險閉環(huán)工作的無縫銜接。

　?。ǘ┓ㄖ平y(tǒng)籌系統(tǒng)性行政指導。

　　一是建立行政指導工作體系。根據(jù)上級部門和地方政府關于加強行政指導工作的相關實施意見，結合依法行政模塊化管理試點工作，由法制機構牽頭，組織相關科室編制體現(xiàn)基層質(zhì)監(jiān)部門法律服務和指導特色的質(zhì)量技術服務手冊。以流程最簡、效率最高、效果最優(yōu)為導向，組織職能科室研究出臺基層質(zhì)監(jiān)部門促進地方經(jīng)濟發(fā)展的法律服務與指導機制、舉措，圍繞全區(qū)重大投資項目，組織編制打包服務方案。強化在服務重大項目、重點企業(yè)、生產(chǎn)許可、綜合執(zhí)法過程中開展行政指導的工作模式研究。

　　二是有效統(tǒng)籌監(jiān)管與服務。將“行政執(zhí)法”和“行政指導”有機結合，推行綜合執(zhí)法模式，將行政指導融入行政執(zhí)法過程：五步式個案指導。即，現(xiàn)場檢查診斷問題，發(fā)現(xiàn)問題責令改正，整改過程動態(tài)跟蹤，處罰同時發(fā)出建議，結案之后及時回訪；行業(yè)性調(diào)研指導。組織力量對規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)、重點行業(yè)企業(yè)的質(zhì)量安全狀況進行系統(tǒng)性調(diào)研，分行業(yè)組織業(yè)務科室編制年度調(diào)研報告，為地方政府制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策提供決策參考；系統(tǒng)性重點指導。對于調(diào)研發(fā)現(xiàn)的行業(yè)共性問題，組織業(yè)務科室召集相關企業(yè)負責人以集體執(zhí)法約談、質(zhì)量分析座談會、安全隱患通報會等形式，指導企業(yè)改正問題。

　　三是打造質(zhì)量法制宣傳品牌。以提高轄區(qū)企業(yè)質(zhì)量法律意識、提升質(zhì)量管理水平為目標，法制機構組織業(yè)務科室免費舉辦系列化的“質(zhì)量法制課堂”，對轄區(qū)新辦生產(chǎn)型企業(yè)、專項整治行業(yè)企業(yè)開展質(zhì)量技術監(jiān)督法律法規(guī)培訓。開展警示教育，通過查處的案例以案說法，幫助企業(yè)提升質(zhì)量安全和發(fā)展的主體責任意識。

　　（三）法制統(tǒng)籌全局性督查考核。

　　一是推行法制綜合督查。開展常態(tài)化法律風險審查。以安全監(jiān)管、質(zhì)量管理、行政執(zhí)法、申訴舉報處理等高風險業(yè)務工作為督查重點，每季度全面開展一次依法行政內(nèi)部督查，查業(yè)務科室（隊）法定職責是否履行，工作流程是否遵守，隱患處置是否閉環(huán)，執(zhí)法文書是否規(guī)范。指出問題，剖析原因，提示風險，提出建議，形成《依法行政法制審查意見書》報局長室閱示，同時抄送相關業(yè)務部門。定期召開分析評估會議，提高問題整改的針對性和有效性。加強后續(xù)督促改進，督查情況和改進結果直接與科室、隊綜合績效考核相掛鉤。

　　二是試行案件雙軌評價。提高行政案件辦理的高效性、規(guī)范性，對案件實行規(guī)范性和激勵性指標雙軌考核制度。規(guī)范性指標體系對應《行政案件辦理程序規(guī)定》中案前核查、立案審批、調(diào)查取證、調(diào)查終結、案件審理、處罰告知、處罰執(zhí)行、后處理、結案歸檔等9個環(huán)節(jié)，實行百分制評審，一案一表。激勵性指標體系設置為“辦案主動性”、“執(zhí)法技巧性”、“案件典型性”、“查辦效果性”等4個大項，并細化為15個具體指標，每月一評。雙軌評價結果納入稽查綜合績效考核。

　　三是優(yōu)化案件審理舉措。積極優(yōu)化和探索“審前聽述”、“法制初審”、“委員預審”等創(chuàng)新舉措。法制初審意見實行主（副）委員報告制，異議案件實行審前聽述制，復雜案件實行委員預審制。

　　四是實行月度綜合考核。由辦公室、法制科牽頭組織起草出臺《依法行政綜合績效考核管理辦法》，從學習力、履職力、執(zhí)行力、創(chuàng)新力和自律力5個方面設定考核項目，法制機構負責人作為履職考核組成員，參與對各科室、隊開展月度綜合績效考核，考核結果直接與年度評先評優(yōu)掛鉤。

　　建立協(xié)調(diào)機制的途徑

　　首先，要加強上層推動。上級部門和地方政府要積極支持和推動基層質(zhì)監(jiān)部門加強法制基礎力量建設和擴大業(yè)務覆蓋范圍的能力，加強基層法制機構綜合監(jiān)督協(xié)調(diào)模式的框架構建和制度設計、細化工具性機制，通過分類試點、評估考核等方式督促、引導基層質(zhì)監(jiān)部門把依法行政作為“一把手工程”抓好落實。

　　其次，要優(yōu)化組織領導。要改變基層質(zhì)監(jiān)部門現(xiàn)有的依法行政工作領導和管理模式，應當明確一名局領導全面主抓全局依法行政工作，而非單純地領導或分管法制業(yè)務工作。分管領導對其他業(yè)務條線的管理主要是程序性管理，并通過法制機構的監(jiān)督功能實現(xiàn)。

　　第三，要提升監(jiān)督能力。要加強法制機構人員配備，保證法制工作力量，切實提高基層質(zhì)監(jiān)法制機構的履職地位，防止法制工作部門化、邊緣化、純業(yè)務化的傾向。當前，在一些基層質(zhì)監(jiān)部門的辦公室和法制機構難以實現(xiàn)分立設置的情況下，更有必要加強法制機構的建設，明確法制機構明確的權限，賦予法制機構有權對全局行政業(yè)務全面開展事項合法性、合理性審查的功能。

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　　《中國質(zhì)量技術監(jiān)督》2014年3月刊