■文/赫成剛

　　2013年第12期《中國質量技術監(jiān)督》刊載了《高層建筑不裝安全玻璃該怎么辦》的案例，結合2003年12月4日，原國家發(fā)展改革委、建設部、質檢總局和工商總局四部委局聯(lián)合發(fā)布了《建筑安全玻璃管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），進行具體分析，不妥之處請同仁指正。

　　為了加強對建筑安全玻璃的生產(chǎn)、流通、使用和安裝等環(huán)節(jié)的管理權限，明確建筑安全玻璃的使用范圍，清晰界定各方責任者的責任，《規(guī)定》中明確指出，質監(jiān)部門負責對建筑安全玻璃生產(chǎn)領域的產(chǎn)品質量進行監(jiān)督管理。安全玻璃生產(chǎn)企業(yè)應能夠獨立組織生產(chǎn)，并取得國家指定的強制性產(chǎn)品認證機構頒發(fā)的強制性產(chǎn)品認證證書，未取得認證的企業(yè)生產(chǎn)的建筑安全玻璃不得出廠、銷售和在其他經(jīng)營性活動中使用。對生產(chǎn)的建筑安全玻璃不符合質量要求的，由質檢部門按有關規(guī)定對其進行處罰。對違反本規(guī)定的建設、設計、施工、監(jiān)理單位，由建設行政主管部門按照有關規(guī)定，給予相應處罰。對違反規(guī)定銷售不合格安全玻璃的單位，由工商行政管理部門依法予以查處。

　　對照《規(guī)定》的表述不難看出，在本案中，不管最終處罰B公司、D公司亦或二者皆罰，但違法行為均發(fā)生在建筑安全玻璃的使用和安裝環(huán)節(jié)，依法應由建設行政部門按照有關規(guī)定給予相應處罰。因此，本案例中“A市質監(jiān)局應將檢查通報A市建設局，由A市建設局按照有關規(guī)定，給予相應處罰”的意見是正確的。至于具體處罰誰、怎樣處罰與質監(jiān)部門無關。

　　本案中的第一、二種意見單獨看來對D、B兩公司的違法性質的認定都是可行的。但是，沒有就由哪一行政部門去認定進而實施處罰給予明確表述。之所以產(chǎn)生上述“猶抱琵琶”的局面，我想是否有以下原因：

　　第一，傳統(tǒng)的部門法律意識作祟。多年來，質監(jiān)部門總以執(zhí)行幾法、幾條例以及若干行政規(guī)章和地方法規(guī)、地方性規(guī)章自詡，自認為有一個相對完整的、相對閉合的質檢法律體系。在行政法律體系當中，如果非得給質監(jiān)部門法律、法規(guī)找一個坐標，恐怕只能將其歸入經(jīng)濟行政法這一行政法律體系下的子系統(tǒng)。尤其在產(chǎn)品質量監(jiān)督管理領域特別是行政處罰環(huán)節(jié)，由于所謂的質檢法律體系管理領域的開放性導致了處罰環(huán)節(jié)的交叉性，進而被其他部門的特別法予以割裂的立法實例比比皆是。以認證認可監(jiān)督管理為例，《認證認可條例》明確規(guī)定，國家對認證認可工作實行在國務院認證認可監(jiān)督管理部門統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調下，各有關方面共同實施的工作機制。該條例規(guī)定的行政處罰，由國務院認證認可監(jiān)督管理部門或者其授權的地方認證監(jiān)督管理部門按照各自職責實施。法律、其他行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照法律、其他行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。而《建筑法》明文規(guī)定，除因吊銷資質證書的建筑單位需吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰由工商行政管理部門執(zhí)行外，該法規(guī)定的責令停業(yè)整頓、降低資質等級和吊銷資質證書的行政處罰，由頒發(fā)資質證書的機關決定；其他行政處罰，由建設行政主管部門或者有關部門依照法律和國務院規(guī)定的職權范圍決定。而其他行政處罰，當然也包含了違反有關建筑領域的相關認證認可法律關系應當給予行政處罰的違法行為。在2004年1月1日前，由于《建筑安全玻璃管理規(guī)定》沒有實施，原有法律規(guī)定的相互交叉，導致了在實際行政執(zhí)法中對建筑安全玻璃使用安裝監(jiān)管過程中，質監(jiān)、工商、建設等行政執(zhí)法部門經(jīng)常撞車。

　　第二，規(guī)定的不一定執(zhí)行。為克服上述局面，原國家發(fā)改委、建設部、質檢總局和工商總局才針對建筑安全玻璃的生產(chǎn)、流通、使用和安裝環(huán)節(jié)，各行政部門的各自監(jiān)管職責進行了明確的界定，制定了上述《規(guī)定》。然而，個別執(zhí)法人員為了不放棄原有的執(zhí)法領域，總是以行政規(guī)章法律位階低、上位法沒有明文規(guī)定而自欺。沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗。傳統(tǒng)行政法有兩大價值支撐點：一是行政機關的決定必須得到立法機關的授權，二是行政權的執(zhí)行必須最終受到司法的審查。為準確適用法律規(guī)范，確保行政案件的公正審理，維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴，促進依法行政，最高人民法院就在行政訴訟中如何正確適用法律，2003年5月18日專門下發(fā)了《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）。其中明確規(guī)定，兩個以上的國務院部門就涉及其職權范圍的事項聯(lián)合制定的規(guī)章規(guī)定，優(yōu)先于其中一個部門單獨作出的規(guī)定。從這一規(guī)定不難看出以下兩點：第一，在涉及部門職權范圍界定問題上，司法系統(tǒng)承認了行政規(guī)章作為行政訴訟審判依據(jù)的法律地位。如果還是一味糾纏于部門職權必須由法規(guī)乃至法律給予明確界定，則是法治機械主義的表現(xiàn)。第二，就職權范圍問題，多部門聯(lián)合制定的規(guī)章的效力高于一部門單獨制定的規(guī)章，原因恐怕在于多個部門合意在先和克服部門保護主義之需。如果還抱著本部門的相關法律規(guī)定不放，則是法治機會主義的表現(xiàn)。因此，規(guī)定的就是必須執(zhí)行的。無獨有偶，早在《紀要》頒行以前，2003年4月29日最高人民法院作出的《對人民法院在審理計量行政案件中涉及的應否對食品衛(wèi)生監(jiān)督機構進行計量認證問題的答復》和2004年2月16日作出的《對<湖北省高級人民法院關于對塔式起重機的監(jiān)督管理權限如何選擇適用行政規(guī)章的請示>的答復》等司法解釋，由于其他相關行政部門與國家質檢總局都已聯(lián)合發(fā)文，明確規(guī)定要么不需要認證要么由其他部門管轄，均作出了重申取消質監(jiān)部門相關領域監(jiān)督職責的解釋。

　?。ㄗ髡邌挝唬汉颖笔≠|量技術監(jiān)督局審查事務中心）

　　《中國質量技術監(jiān)督》2014年2月刊