■文/王  琨

　　本文簡要地回顧了纖檢法制工作的發(fā)展歷程，分析了當前纖檢法制工作面臨的形勢，旨在思考探索如何以黨的十八屆三中全會精神為指導，緊緊圍繞總局“十二字”工作方針，講大局、抓重點、強執(zhí)行、出實效，提高纖檢系統(tǒng)運用法治思維、法治方式履職盡責的能力和水平，以法治方式開創(chuàng)中國特色纖檢事業(yè)新局面。

　　近年來，全國纖檢系統(tǒng)高度重視法治建設(shè)工作，提出了“走中國特色纖檢之路，依法治檢、法治纖檢”的總要求，纖檢法治建設(shè)工作取得了一定成效，纖維質(zhì)量監(jiān)督管理工作逐步走上了法治軌道。當前，黨的十八屆三中全會進一步提出加快建設(shè)社會主義法治國家的重要指示和要求，總局黨組確立了全面深入建設(shè)法治質(zhì)檢的目標任務(wù)，新形勢、新任務(wù)使得纖檢法治建設(shè)的任務(wù)更加迫切。

　　纖檢法制工作回顧

　　新中國纖檢事業(yè)的創(chuàng)建始于1950年，第一次全國纖檢組織機構(gòu)布局的形成，而后纖檢的組織機構(gòu)建設(shè)經(jīng)歷了三次起落，職能從1979年以前的棉花檢驗、標準研究，逐步演變?yōu)榻M織實施纖維質(zhì)量監(jiān)督檢查和纖維質(zhì)量公證檢驗等纖維質(zhì)量監(jiān)督管理的行政職能。纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作伴隨纖檢機構(gòu)職能的轉(zhuǎn)變應(yīng)運而生，從1990年至今，行政職能內(nèi)容從最初的棉花質(zhì)量打假，逐步發(fā)展為從事棉花、毛、絨、繭絲、麻類纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理和絮用纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理。這期間，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作從最初缺少法律依據(jù)和授權(quán)、行政執(zhí)法主體不明確，到一部《條例》、七部規(guī)章等一系列法規(guī)規(guī)章出臺，確立了專業(yè)纖檢機構(gòu)依法實施纖維質(zhì)量監(jiān)督管理職能的行政地位，可以說，是纖檢法規(guī)體系有力地保障和促進了纖檢事業(yè)的發(fā)展。

　?。ㄒ唬├w檢法規(guī)應(yīng)運而生

　　從上世紀90年代開始，國家不斷加大棉花質(zhì)量監(jiān)督和市場管理，深化棉花流通體制改革，陸續(xù)出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化棉花流通體制改革的決定》（國發(fā)〔1998〕42號）、《國務(wù)院關(guān)于進一步深化棉花流通體制改革的意見》（國發(fā)〔2001〕27號）等一系列文件。隨著經(jīng)濟發(fā)展，毛、絨、繭絲、麻類纖維資源也逐步發(fā)展起來。但實踐中，纖維尤其是棉花摻雜摻假、標識與質(zhì)量不符、不執(zhí)行國家標準等質(zhì)量問題多年都未能很好解決。劣質(zhì)纖維擠占市場份額，影響優(yōu)質(zhì)纖維銷售，妨礙了正常的市場競爭，嚴重擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序。為建立和維護健康的市場經(jīng)濟秩序，通過立法，確立棉花質(zhì)量監(jiān)督管理法律制度、明確法律規(guī)范和法律責任，規(guī)范棉花經(jīng)營者的行為成為必然要求。2001年《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》應(yīng)運而生，從此，棉花、毛、絨、繭絲、麻類纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理進入了有法可依、依法履職的時代。

　?。ǘ├w檢法規(guī)體系建立歷程

　　1990年12月，國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局以544號文件授權(quán)專業(yè)纖檢機構(gòu)對纖維質(zhì)量實施行政執(zhí)法，中纖局開始組織相關(guān)地方機構(gòu)，以對棉紡廠和棉花加工監(jiān)督檢驗為重點，對棉花收購、加工、銷售、儲備環(huán)節(jié)進行監(jiān)督檢查，并在全國范圍內(nèi)開展年終大檢查活動，有力地打擊了纖維質(zhì)量違法行為。但由于法律法規(guī)依據(jù)不足、專業(yè)纖檢機構(gòu)執(zhí)法主體未予立法確立等原因，纖檢系統(tǒng)的質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法只能邊學習、邊實踐、邊探索。纖檢機構(gòu)從配合工商、物價部門執(zhí)法，到與中央政法委、最高檢、最高法、監(jiān)察部、公安部展開聯(lián)合執(zhí)法，再到1996年以前由規(guī)章授權(quán)開展纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法，這期間遇到了許多困難和障礙。

　　到1996年《行政處罰法》發(fā)布施行，由規(guī)章授權(quán)實施行政執(zhí)法已不合法，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法工作陷入了空前的困境，辦案量急速下降，最低點時一年執(zhí)法辦案量僅800多件。到2000年整個棉花年度，纖維質(zhì)量監(jiān)督行政執(zhí)法處處碰壁，棉花摻雜摻假、混等混級、以次充好等違法行為達到頂點。纖檢立法問題成為嚴重制約纖檢事業(yè)發(fā)展的重要性、根本性問題。為此，中纖局迅速成立了立法工作組，緊鑼密鼓展開立法工作，同時，在執(zhí)法一線，纖檢系統(tǒng)全體同志以高度的責任感、使命感和飽滿的工作熱情全力投入執(zhí)法打假工作，當年辦理案件5346件，達到歷史最高水平。最終在2001年，《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》（以下簡稱《條例》）出臺。《條例》以行政法規(guī)的形式明確了專業(yè)纖檢機構(gòu)從事棉花、毛、絨、繭絲、麻類纖維等質(zhì)量監(jiān)督管理，主要依法承擔行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督等行政職能，為纖維質(zhì)量監(jiān)督工作的全面提升和纖檢事業(yè)的快速發(fā)展提供了堅強保障。《條例》發(fā)布后，纖檢機構(gòu)年均檢查收購加工企業(yè)近萬家，年均查處質(zhì)量案件1500余件，棉花摻雜使假違法犯罪活動得到有效遏制，棉花收購加工秩序明顯好轉(zhuǎn)，棉花質(zhì)量有了提高。2002年起，繭絲、毛絨、麻類、絮用纖維制品的監(jiān)督管理辦法相繼出臺，纖維質(zhì)量監(jiān)督法規(guī)體系不斷完善。

　?。ㄈ├w檢法規(guī)體系已基本建立

　　目前，纖檢法規(guī)體系已基本建立。以《棉花質(zhì)量監(jiān)督管理條例》為中心，《繭絲流通管理辦法》、《避免在棉花采摘、交售、加工過程中混入異性纖維的暫行規(guī)定》、《繭絲質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《毛絨纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《麻類纖維質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》、《絮用纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》和《棉花加工資格認定和市場管理暫行辦法》七部配套規(guī)章為支撐的纖維質(zhì)量監(jiān)督管理法規(guī)體系基本框架已經(jīng)形成，加上中纖局現(xiàn)有、適用的生效規(guī)范性文件，應(yīng)當說，纖檢工作的開展能夠做到有法可依、有章可循。

　　纖檢事業(yè)發(fā)展至今，尤其是《棉花條例》頒布實施十余年來，纖檢事業(yè)進入了快速發(fā)展的新時期，目前，以纖維收購加工質(zhì)量監(jiān)督檢查、纖維收購加工企業(yè)質(zhì)量誠信體系、纖維質(zhì)量公證檢驗、纖維行政執(zhí)法等為主要內(nèi)容的纖維質(zhì)量監(jiān)督工作格局逐步形成。

　　建設(shè)法治纖檢的做法

　　建設(shè)法治纖檢是全系統(tǒng)共同的任務(wù)，絕不僅僅是法制部門的工作，要覆蓋全面工作，每一個機構(gòu)，每一位同志都要積極行動起來，強化法治意識，提高依法行政能力。

　?。ㄒ唬┩苿尤到y(tǒng)樹立法治意識

　　法治纖檢建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，我們要全面規(guī)劃，重點推進，首先是要推動全系統(tǒng)樹立法治意識，通過一些措施，廣泛宣傳法治理念，把“依法治檢，法治纖檢”的意識融入到各項工作中，逐步形成全員、全過程、全范圍踐行法治和“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的良好法治氛圍。

　　一是要一把手負總責。各專業(yè)纖檢機構(gòu)主要負責人要對本單位法治建設(shè)工作負總責，承擔第一責任人的領(lǐng)導責任，要及時過問法治建設(shè)工作的落實情況，使法治建設(shè)工作融合到中心工作的各個層面。二是要領(lǐng)導干部做表率。全系統(tǒng)領(lǐng)導干部要帶頭學法，做學法、遵法、守法、用法的表率，要建立并堅持集體學法制度，組織開展領(lǐng)導干部依法行政專題研討、領(lǐng)導干部法制講座等活動。三是要建立全體工作人員學法制度。每年至少開展兩次普法教育培訓或講座，對新法要及時組織學習培訓，對執(zhí)法人員、各科室負責人、業(yè)務(wù)骨干等要作為重點，適當增加學習培訓頻次。

　?。ǘ┙∪ㄖ卫w檢法規(guī)體系

　　建設(shè)法治纖檢，必須要建立健全具有中國特色的纖檢法規(guī)體系，隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展變化，纖維質(zhì)量監(jiān)督工作面臨的情況和問題越來越復雜多樣，法律層級偏低、條文規(guī)定滯后于監(jiān)管工作現(xiàn)狀等問題開始突出。

　　針對這些問題，一是要大力推動法律法規(guī)制修訂工作，要及時發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)規(guī)定的不足，適時開展制修訂工作，以提高法條的適用性；要注意總結(jié)工作中好的經(jīng)驗、做法，積極制定出臺新的法律法規(guī)規(guī)定，不斷完善纖檢法規(guī)體系。二是要抓好規(guī)章制度建設(shè)，起草法規(guī)規(guī)章、制定規(guī)范性文件時，要注意反應(yīng)客觀規(guī)律，與實際工作相結(jié)合，借鑒先進經(jīng)驗，厘定權(quán)限職責，調(diào)整好利益格局，做到科學立法。三是要加強規(guī)范性文件的合法性審查，要嚴格按照《國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局規(guī)范性文件管理辦法》（國家質(zhì)檢總局令第125號）的規(guī)定權(quán)限和程序制定、發(fā)布規(guī)范性文件，規(guī)范性文件必須由法制機構(gòu)審查，不得與上位法和其他質(zhì)量監(jiān)管政策抵觸，要注重規(guī)定與法律法規(guī)和相關(guān)政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　?。ㄈ?gòu)建法治纖檢運行機制

　　法治纖檢建設(shè)具有全局性和系統(tǒng)性，全面深入地推進法治纖檢建設(shè)關(guān)鍵在于建立科學、系統(tǒng)的新型法治工作模式，使纖維質(zhì)量監(jiān)管行政職權(quán)的運行在法治框架下形成良性閉環(huán)。

　　1．實現(xiàn)依法科學決策

　　一是加強行政決策程序的制度建設(shè)，推進行政決策的科學化、民主化，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序，并制定本單位重大決策具體程序。二是強化風險評估制度，對事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大決策，要進行合法性、合理性和可控性評估，把風險評估作為決策的重要前提和依據(jù)。三是堅持集體決策制度，堅持重大決策必須經(jīng)過本單位局（所）務(wù)會或局長（所長）辦公會議集體討論決定，未經(jīng)集體討論或經(jīng)討論未通過的，不能執(zhí)行。四是建立跟蹤反饋制度，及時跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解行政相對人和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執(zhí)行效果，并適時調(diào)整。

　　2．提高執(zhí)法有效性

　　一是規(guī)范行政執(zhí)法工作程序。各地要按照質(zhì)檢總局有關(guān)執(zhí)法程序的規(guī)定和當?shù)刭|(zhì)監(jiān)部門的規(guī)定，結(jié)合本地纖檢執(zhí)法實際，細化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正。二是加大執(zhí)法力度，認真抓好現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的貫徹落實，嚴格按照法定權(quán)限和程序履行職責，加大對棉花違法行為的查處力度，維護棉花質(zhì)量公證檢驗的權(quán)威，對一些不作為、亂作為、違法違紀行為必須明確責任、嚴肅查辦，依法追究相關(guān)人員的責任。三是規(guī)范自由裁量，處理質(zhì)量違法行為的手段和措施要適當適度，要遵守質(zhì)檢總局有關(guān)自由裁量權(quán)運用的規(guī)定，建立并執(zhí)行行政裁量權(quán)基準制度，嚴格規(guī)范裁量權(quán)的行使。四是加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，嚴格執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，狠抓執(zhí)法紀律和職業(yè)道德教育，加強纖檢執(zhí)法行風建設(shè)，全面提高執(zhí)法人員的職業(yè)素質(zhì)和履職能力。

　　3．提升法制監(jiān)督效能

　　一是加強系統(tǒng)內(nèi)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查。要定期組織系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)法檢查，加強大要案督察督辦，加大監(jiān)督檢查力度和工作指導，及時協(xié)調(diào)解決執(zhí)法難題。二是進一步健全外部監(jiān)督機制。重視新聞輿論、人民群眾的監(jiān)督，自覺接受各級政府、質(zhì)監(jiān)部門、司法機關(guān)依法實施的監(jiān)督，對反映的問題要迅速研究、調(diào)查核實，并及時反饋處理結(jié)果。三是嚴格落實行政執(zhí)法過錯責任追究制度。對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、越權(quán)行政等行為，要嚴格問責，依法追究有關(guān)負責人及直接責任人的相關(guān)責任，督促和約束領(lǐng)導干部及執(zhí)法人員嚴格依法行使權(quán)力、履行職責。

　　（四）保障法治纖檢有力推進

　　一是建立健全組織領(lǐng)導保障。各專業(yè)纖檢機構(gòu)是法治纖檢建設(shè)的決策者、組織者和推動者，要建立由主要負責人牽頭的法治纖檢建設(shè)領(lǐng)導小組，一把手任組長，分管領(lǐng)導承擔具體責任，各部門協(xié)調(diào)配合；要組織本單位全員參與到全面建設(shè)法治纖檢工作中來，要在全纖檢系統(tǒng)樹立“依法治檢、法治纖檢人人有責”的思想。二是投入人財物保障。法治纖檢建設(shè)是一項綜合性的系統(tǒng)工程，必須有機構(gòu)、人員、經(jīng)費、設(shè)備和后勤保障，各專業(yè)纖檢機構(gòu)要提供必要的人財物條件，為法治纖檢建設(shè)工作提供支持和保障。三是發(fā)揮宣傳引領(lǐng)保障。圍繞纖維質(zhì)量監(jiān)督、行政執(zhí)法工作、公正檢驗制度、監(jiān)督檢查制度等內(nèi)容，對纖檢法規(guī)知識和纖檢系統(tǒng)依法施檢依據(jù)、依法執(zhí)法和法制監(jiān)督等各項工作進行大力宣傳，提煉纖檢行業(yè)的好特色、好經(jīng)驗、好典型、好事件，內(nèi)樹典型、外塑形象，大力營造纖檢法治文化氛圍，讓全系統(tǒng)支持、全社會理解和支持法治纖檢建設(shè)。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊w維檢驗局政策法規(guī)處）

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊