■文/賈雁高

　　《中華人民共和國行政強制法》（以下稱《強制法》）于2012年1月1日實施，質(zhì)監(jiān)部門依法遵照執(zhí)行，對涉及行政強制的案件程序進行重新修訂，增加行政執(zhí)法人員參與流程，做到依法行政。在縣級質(zhì)監(jiān)局，具體承辦行政處罰案件的是參照公務(wù)員管理的稽查大隊?；榇箨犠鳛楠毩⒌姆ㄈ藱C構(gòu)，是縣級質(zhì)監(jiān)局的下級單位，在辦理行政強制案件中需具有執(zhí)法資格的行政人員（公務(wù)員）參與。由于從屬關(guān)系、責(zé)任推脫等原因，有些縣級質(zhì)監(jiān)局在行政強制案件辦理中存在程序不合法、職責(zé)不明確等問題，筆者從中進行分析探討，以期實現(xiàn)行政強制法出臺實施之目的。

　　目  的

　　《強制法》第一條指出：“為了規(guī)范行政強制的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法?！睆闹锌梢钥闯?，出臺該法的目的是為了更有效地監(jiān)督、規(guī)范權(quán)力運行，盡最大可能保護行政相對人的合法權(quán)益。

　　在該法出臺之前，我們時常看到一些執(zhí)法人員粗暴執(zhí)法、濫用職權(quán)的新聞事件，事后官方的調(diào)查結(jié)果往往歸咎于臨時工或者是監(jiān)督不到位。固然，臨時工的文明素質(zhì)有待商榷，但更大程度上是體制機制問題，是權(quán)力監(jiān)督、制約不夠?qū)е?。在這樣的背景下，國家出臺《強制法》，由行政人員采取強制措施，一方面行政人員整體素質(zhì)較高，法律意識較強，能夠做到依法履職，另一方面也是對其他執(zhí)法單位和執(zhí)法人員的監(jiān)督和制約。

　　現(xiàn)  狀

　　《強制法》出臺實施后，質(zhì)監(jiān)部門開展了專門的培訓(xùn)和解讀，并重新制定辦案程序、法律文書等規(guī)定。但由于缺乏具有法律效力的規(guī)章，各單位并沒有統(tǒng)一的執(zhí)法流程，特別是在縣級質(zhì)監(jiān)局存在較大的靈活性，在一定程度上違反了《強制法》實施的初衷和目的。

　　質(zhì)監(jiān)部門涉及的行政強制措施主要是查封和扣押，《強制法》出臺之前，強制措施由稽查大隊實施?！稄娭品ā穼嵤┲?，按照上級要求，縣級質(zhì)監(jiān)局對涉及行政強制的案件流程進行了修改。據(jù)筆者調(diào)查，現(xiàn)在的流程一般為：稽查大隊接到投訴舉報、移交的案件，稽查執(zhí)法人員經(jīng)請示稽查隊長（稽查大隊負責(zé)人）趕赴現(xiàn)場，稽查執(zhí)法人員在查看現(xiàn)場后，得出初步意見，擬采取行政強制措施，請示稽查隊長得到同意后，通知行政執(zhí)法人員到場查處。行政執(zhí)法人員接到通知后立即趕赴現(xiàn)場，檢查后得出擬采取行政強制措施，經(jīng)請示稽查隊長后，在稽查執(zhí)法人員的幫助下，實施強制措施。具體行政強制案件辦理流程見圖1。

　　從這一執(zhí)法流程中，我們可以看出以下問題。

　　一是程序不合法。按照《強制法》第十八條的規(guī)定：“實施前須向行政機關(guān)負責(zé)人報告并經(jīng)批準”，但誰向機關(guān)負責(zé)人報告呢？第十九條規(guī)定：“情況緊急，需要當(dāng)場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)在二十四小時內(nèi)向行政機關(guān)負責(zé)人報告”，可見，是行政強制人員向機關(guān)負責(zé)人報告。但目前是稽查隊長向機關(guān)負責(zé)人報告，故此程序上不合法。

　　二是監(jiān)督不到位。整個案件辦理是稽查執(zhí)法人員主導(dǎo)，行政執(zhí)法人員從中協(xié)助，并向稽查隊長報告，行政強制的決定權(quán)歸稽查大隊，違背了《強制法》監(jiān)督、制約的目的。

　　三是權(quán)責(zé)不明晰。行政強制案件由稽查執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)并具體承辦，行政執(zhí)法人員在整個案件鏈條中只履行強制措施這一節(jié)點，兩者權(quán)力與責(zé)任不明晰，當(dāng)出現(xiàn)行政復(fù)議或違法行政案件時很難明確責(zé)任。在具體實施中，兩者由于法律依據(jù)不同，是否采取強制措施的決定也可能不一致，造成工作開展困難。

　　四是效率不高。目前，縣級質(zhì)監(jiān)局所有案件均由稽查大隊承辦，食品生產(chǎn)監(jiān)管科、特種設(shè)備監(jiān)察科等部門發(fā)現(xiàn)違法案件，通知稽查執(zhí)法人員到場并移交案件，再通知行政執(zhí)法人員到場實施強制措施。一個案件至少要6名執(zhí)法人員到場，3輛執(zhí)法車?；閳?zhí)法人員制作現(xiàn)場筆錄，行政執(zhí)法人員同樣制作現(xiàn)場筆錄，工作內(nèi)容重復(fù)。辦案中多頭請示，程序繁瑣，造成資源浪費，效率低下。

　　建  議

　　針對目前縣級質(zhì)監(jiān)部門行政強制案件辦理存在的問題，按照《強制法》的要求，可以從以下三方面進行探求。

　　一是繼續(xù)實施稽查執(zhí)法人員和行政執(zhí)法人員聯(lián)合辦案。采用此種方式，首先要明確行政執(zhí)法人員的地位。行政執(zhí)法人員為機關(guān)公務(wù)員，直接向行政機關(guān)負責(zé)人報告，并代表行政機關(guān)開展執(zhí)法行動。此種方式辦理的流程見圖2。

　　從流程圖中可見，該程序雖符合強制法的要求，由行政執(zhí)法人員采取強制措施，在一定程度上起到監(jiān)督目的，但該方式仍然存在效率不高、責(zé)任不清的問題。

　　二是由行政執(zhí)法人員獨立辦理強制案件?！稄娭品ā返诙邨l：“行政機關(guān)采取查封、扣押措施后，應(yīng)當(dāng)及時查清事實，在本法第二十五條規(guī)定的期限內(nèi)作出處理決定。”可見，代表行政機關(guān)采取強制措施的行政執(zhí)法人員可以直接辦理案件。筆者建議，質(zhì)監(jiān)部門根據(jù)性質(zhì)將案件分為兩類：一般案件和采取強制措施案件。將涉嫌需要采取強制措施的案件直接移交給行政執(zhí)法人員辦理，在《采取行政措施審批表》上，承辦機構(gòu)為行政機關(guān)而其非下屬的稽查大隊。由此即可解決效率低下、責(zé)任不清等問題。具體辦案流程見圖3。

　　三是設(shè)立行政強制科?？h級質(zhì)監(jiān)部門并未設(shè)立專門開展行政強制的科室，行政強制人員也不能從屬稽查大隊，目前只能兼職從事采取強制措施工作。強制案件大多為緊急案件，行政強制人員不論正在從事什么工作，只能立即趕赴現(xiàn)場，造成本職工作開展困難。行政執(zhí)法人員獨立辦案，也需要很長的時間，付出很大的精力。因此，從辦案的獨立性、高效性，工作的連續(xù)性，建議專門設(shè)立行政強制科。

　　總之，在國家依法治國戰(zhàn)略的實施下，行政機關(guān)更要嚴格依法行政。根據(jù)法律和實際操作考量，筆者建議在縣級質(zhì)監(jiān)部門設(shè)立行政強制科，專門辦理涉嫌需采取行政強制措施的案件，由行政執(zhí)法人員向機關(guān)負責(zé)人報告，并代表行政機關(guān)承辦案件，做到嚴格依照《強制法》依法辦案。

　　(作者單位：山東省濟南市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局章丘分局)

　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2014年2月刊