■文//邵國興  楊  琳案情簡介

　　2013年1月27日，劉某向Z市質監(jiān)局提交了申訴舉報材料，反映L公司生產(chǎn)的蝦皮，外包裝標識存在未標注相應等級等問題，不符合《預包裝食品標簽通則》等規(guī)定的要求。2月6日，Z市質監(jiān)局C分局組織執(zhí)法人員對L公司進行了執(zhí)法檢查，2月7日，對該公司的違法行為立案處理，并將相關情況發(fā)函送達劉某。3月27日，C分局對該公司的違法行為依法作出了行政處罰，并將處理結果函告了申請人。4月6日，劉某提起行政復議，認為C分局未在法定期限內(nèi)，對其申訴組織產(chǎn)品質量爭議調解，構成行政不作為。5月30日，Z市質監(jiān)局依法作出駁回行政復議申請的決定。

　　這是一起質監(jiān)部門常見的，因職業(yè)打假人申訴舉報引發(fā)的行政復議案件。本案中，兩級質監(jiān)部門嚴格按照實事求是、依法處置、程序合法的原則，及時妥善地進行了處置，取得了很好的法制效果，獲得Z市行政復議案件二等獎。但是通過此案的辦理，筆者認為對“產(chǎn)品質量申訴”的理解及法律適用，應當引起我們高度重視。

　　申訴的涵義

　　申訴的本意，是指公民或者企業(yè)事業(yè)等單位，認為對某一問題的處理結果不正確，而向國家有關機關申述理由，請求重新處理的行為。新華詞典對申訴的解釋為：法律用語，訴訟當事人或其他有關公民對已發(fā)生法律效力的判決或裁定不服時，依法向法院或者檢察機關提出重新處理的要求。亦指國家機關工作人員或政黨﹑社團成員對所受處分不服時，向原機關(組織)或上級機關(組織)提出自己的意見。

　　根據(jù)申訴的內(nèi)容不同，申訴一般主要分為兩類，一是訴訟上的申訴，是指當事人、被害人及其家屬或者知道案件情況的其他公民，認為人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決或裁定有錯誤，向人民法院或者人民檢察院提出要求依法處理，予以糾正的行為。例如《刑事訴訟法》第二百零三條規(guī)定，當事人及其法定代理人、近親屬，對已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院提出申訴，從而啟動審判監(jiān)督程序。二是非訴訟上的申訴，是指公民或者企業(yè)事業(yè)等單位，因本身的合法權益問題不服行政部門的處理、處罰或紀律處分，而向該部門或其上級機關提出要求重新處理，予以糾正的行為。例如《公務員法》第九十條規(guī)定，公務員對涉及本人的下列人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起30日內(nèi)向原處理機關申請復核；對復核結果不服的，可以自接到復核決定之日起15日內(nèi)，按照規(guī)定向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴。那么“產(chǎn)品質量申訴”是哪種申訴呢？

　　產(chǎn)品質量申訴的法律思考

　　在分析“產(chǎn)品質量申訴”之前，我們首先要弄清楚產(chǎn)品質量的定義。根據(jù)國際標準化組織制訂的國際標準——《質量管理和質量保證——術語》（ISO8402－1994），產(chǎn)品質量是指產(chǎn)品“反映實體滿足明確和隱含需要的能力和特性的總和”。

　　在我國現(xiàn)行有效的法律中，只有《產(chǎn)品質量法》對產(chǎn)品質量進行了一定的規(guī)范，其第二十六條第二款規(guī)定：“產(chǎn)品質量應當符合下列要求：（一）不存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險，有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，應當符合該標準；（二）具備產(chǎn)品應當具備的使用性能，但是，對產(chǎn)品存在使用性能的瑕疵作出說明的除外；（三）符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標準，符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況?！边@三項內(nèi)容都表明，產(chǎn)品質量應為產(chǎn)品在功能、性能等方面的內(nèi)在技術要求，而沒有將外包裝標識標注等方面的要求納入到“產(chǎn)品質量”的范疇。同時，該法第四十條規(guī)定銷售者應當賠償消費者的三種情形，分別是不具備產(chǎn)品應當具備的使用性能而事先未作說明的；不符合在產(chǎn)品或者其包裝上注明采用的產(chǎn)品標準的；不符合以產(chǎn)品說明、實物樣品等方式表明的質量狀況的，也都是圍繞產(chǎn)品質量狀況，而非標識標注等問題。另外，《消費者權益保護法》第四十條規(guī)定了生產(chǎn)者和經(jīng)營者應當依法承擔民事責任的九種情形，也不包括產(chǎn)品標識標注的內(nèi)容。筆者認為，有關產(chǎn)品標識方面的申訴不應當屬于“產(chǎn)品質量申訴”的范疇。本案中，劉某提起申訴舉報，雖然真實反映了企業(yè)確實存在違法違規(guī)行為，但沒有證據(jù)表明，企業(yè)的產(chǎn)品質量也存在問題，是否屬于“產(chǎn)品質量爭議”還有待商榷。

　　其次，筆者認為“產(chǎn)品質量申訴”的客體與兩種申訴的內(nèi)容完全不一致，既不屬于訴訟上的申訴，也不屬于非訴訟上的申訴?！懂a(chǎn)品質量法》第四十七條對產(chǎn)品質量爭議規(guī)定了4種解決方式：因產(chǎn)品質量發(fā)生民事糾紛時，當事人可以通過協(xié)商或者調解解決，或者向仲裁機構申請仲裁，以及向人民法院起訴。而《消費者權益保護法》第三十四條則規(guī)定了爭議解決的5種途徑：協(xié)商和解，消費者協(xié)會調解，向有關行政部門申訴，提請仲裁機構仲裁，向人民法院提起訴訟等。該法多出來的一種解決方式就是“向有關行政部門申訴”。

　　為了貫徹執(zhí)行好《消費者權益保護法》，原國家技術監(jiān)督局在1998年頒布實施了《產(chǎn)品質量申訴管理辦法》（以下簡稱《辦法》），對產(chǎn)品質量申訴的處理程序和要求做出了明確的規(guī)定。但《辦法》中未對“申訴”一詞的定義進行解釋。在國家質檢總局2012年版的《產(chǎn)品質量申訴處理辦法》（征求意見稿）中明確了申訴的含義，其第三條規(guī)定“本辦法所稱申訴，包括投訴和舉報。本辦法所稱投訴，是指消費者就其所購買的產(chǎn)品是否存在產(chǎn)品質量問題與生產(chǎn)者發(fā)生爭議而提出的調解訴求?！?br />
　　筆者認為，本案對申訴的定義，進一步擴大了申訴的外延，不管在法律上或是實踐上都不貼切。從法律性質上看，產(chǎn)品質量爭議應是消費者與生產(chǎn)者（銷售者）之間的民事糾紛，行政機關的介入只是作為第三者或中間人進行協(xié)調，提出解決建議，不能依職權做出判決。產(chǎn)品質量申訴性質上應當是依當事人申請，做出的非具體行政行為，具有被動性、非訴性、第三方性的特征。

　　調解的正確運用

　　本案中，復議申請人申請的理由為，被申請人未按照《辦法》的規(guī)定，及時履行調解職責。那么《辦法》對“調解”是如何規(guī)定的呢？

　　《辦法》第六條規(guī)定：技術監(jiān)督行政部門應當在接到產(chǎn)品質量申訴后7日內(nèi)作出處理、移送處理或者不予處理的決定,并告知申訴人。第七條規(guī)定：技術監(jiān)督行政部門對無需追究刑事、行政責任的產(chǎn)品質量申訴，應當根據(jù)申訴人或者被申訴人的請求,采用產(chǎn)品質量爭議調解方式予以處理。第二十三條規(guī)定：負責產(chǎn)品質量爭議調解的技術監(jiān)督行政部門應當在接到申訴人提供的書面材料之日起30日內(nèi)終結調解。對于復雜的產(chǎn)品質量爭議可以延長30日。調解不成的,應當及時終止調解，被申請人應當在接到申訴人提供的書面材料之日起30日內(nèi)組織并終結調解。

　　筆者認為，《辦法》第六條規(guī)定了質監(jiān)部門對申訴的處理權，第七條則對申訴的范圍進行了限制，即技術監(jiān)督行政部門對無需追究刑事、行政責任的產(chǎn)品質量申訴，應當根據(jù)申訴人或者被申訴人的請求,采用產(chǎn)品質量爭議調解方式予以處理。該條款規(guī)定了采取調解方式處理申訴的兩個前提，一是該申訴不需要追究刑事、行政責任的產(chǎn)品質量申訴，二是必須由申訴雙方請求。對于產(chǎn)品質量申訴，如果質監(jiān)部門已經(jīng)追究了被申訴人的刑事或行政責任，則無需采用調解方式處理，因為生產(chǎn)經(jīng)營者的違法行為已經(jīng)承擔了相應的法律責任，消費者與生產(chǎn)者或銷售者之間的民事糾紛可以依據(jù)行政機關的處理結果，通過其他的合法途徑處理。換句話說，并不是所有的產(chǎn)品質量申訴，質監(jiān)部門都必須要經(jīng)過調解的程序。本案中，申請人申訴舉報的事由，經(jīng)被申請人調查核實，已立案查處，并依法做出行政處罰，符合《產(chǎn)品質量申訴管理辦法》的規(guī)定，應無需進行調解，被申請人不存在行政不作為的違法行為，復議機關依法做出駁回申請的決定符合法律精神。

　　終上所述，筆者認為雖然“產(chǎn)品質量申訴”在性質上還有待商榷，但《產(chǎn)品質量申訴管理辦法》需要盡快地進行修改和完善，應進一步明確“產(chǎn)品質量申訴”的范圍，依法細化申訴的處理流程，從而更好地指導基層單位依法正確處理產(chǎn)品質量申訴案件。

　　（作者單位：江蘇省鎮(zhèn)江市質量技術監(jiān)督局）

　　《中國質量技術監(jiān)督》2013年12月刊