■文/吳振祥 簡天津

　　行政處罰作為一種較嚴厲的制裁措施，其自由裁量權(quán)若被濫用，將嚴重影響我國的法制建設(shè)。在大力推進依法治國、依法行政進程中，有效規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，是維護公民、法人和其他組織合法權(quán)益的重要舉措，是加強行政執(zhí)法隊伍和黨風廉政建設(shè)的迫切需要。

　　主要問題

　　行政處罰自由裁量權(quán)（簡稱自由裁量權(quán)）是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力。行政機關(guān)正確運用自由裁量權(quán)，對法律的貫徹實施，保障當事人合法權(quán)益具有重要意義。然而，執(zhí)法中，不正確行使自由裁量權(quán)的現(xiàn)象仍然存在，表現(xiàn)形式主要有兩種：

　　濫用自由裁量權(quán)。是指裁量權(quán)的行使不符合授權(quán)目的或者方式不適當。常發(fā)生的情形是以授權(quán)目的不相關(guān)因素作為裁量的考慮因素。如行政機關(guān)以本單位經(jīng)濟利益或者當事人是否服從本部門作為決定處罰條件；執(zhí)法人員以個人主觀好惡或個人恩怨作出決定；行政機關(guān)不依事實及理由一律從嚴查辦等。濫用自由裁量權(quán)是不正確行使自由裁量權(quán)的典型表現(xiàn)，其后果直接導致具體行政行為無效。

　　處罰不公。執(zhí)法人員在處罰時，由于對自由裁量的“度”把握不準而出現(xiàn)畸重、畸輕等情形。如：同時發(fā)現(xiàn)四家企業(yè)存在相似違法行為，對甲、乙兩家企業(yè)分別罰款3萬元、1.5萬元，而對另兩家企業(yè)只責令改正，這顯然存在顯失公正問題。雖然畸重、畸輕都是在法定處罰幅度內(nèi)作出的，但實際上違背了立法宗旨和原則。處罰不公的主要表現(xiàn)形式是對相似違法行為給予不同處罰，或者對不同違法行為給予相同處罰。

　　原因分析

　　通過對執(zhí)法案件分析，不難發(fā)現(xiàn)，濫用自由裁量權(quán)和處罰不公產(chǎn)生的主要原因，一是執(zhí)法人員錯誤理解立法目的或以其他目的取代立法目的，如在適用《行政處罰法》第二十七條予以減輕處罰時，錯誤地將個別處罰種類也減掉不罰；二是執(zhí)法人員考慮了與公正行使職權(quán)無關(guān)的種種因素，如人情、領(lǐng)導打招呼、遞條子、當事人地位和背景等；三是執(zhí)法人員素質(zhì)不高，難以準確運用自由裁量權(quán)。

　　應對措施

　　為有效預防執(zhí)法人員濫用職權(quán)，把自由裁量權(quán)變成一種專橫獨斷的權(quán)力，可采取如下措施加以解決。

　　完善行政程序法，保障當事人合法權(quán)利。行政程序是行政機關(guān)行政行為在時間和空間上的表現(xiàn)形式，是行政行為遵循的方式、步驟、順序及時限的總和。行政程序是規(guī)范自由裁量權(quán)的一種重要手段，一旦設(shè)定并法律化后，作為享有、行使自由裁量權(quán)的行政機關(guān)，在選擇行為的方式、方法及步驟時須嚴格遵循，否則應承擔違反程序的法律責任。作為權(quán)利客體的當事人，有權(quán)要求行政機關(guān)按法定程序進行，督促其合理行使自由裁量權(quán)，如此，當事人既懂得用實體法維護自身權(quán)益，又運用程序法避免權(quán)利被侵犯。所以，應不斷健全、完善行政機關(guān)現(xiàn)場檢查、調(diào)查、回避、聽證、告知、信息公開、辦案時效等項制度，以有效制約行政權(quán)力，防止行政專斷，維護當事人合法權(quán)利。

　　加強內(nèi)部和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括本系統(tǒng)上級機關(guān)對下級機關(guān)及本級機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。上、下級監(jiān)督主要是上級機關(guān)受理當事人對下級機關(guān)作出的具體行政行為不服而提出的行政復議，以及對下級機關(guān)進行的行政執(zhí)法責任制檢查等。本級機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，是指各級行政機關(guān)的案件審理委員會在審案過程中，對執(zhí)法人員提出的擬處理意見進行的自由裁量的審查；外部監(jiān)督主要是指法律程序的監(jiān)督，如各級政府法制部門的行政復議和法院的行政訴訟。上級行政機關(guān)應加強行政復議工作，把行政復議作為自我監(jiān)督、自我糾錯的重要手段，強化行政復議在執(zhí)法中的監(jiān)督作用。

　　提高執(zhí)法人員素質(zhì)。高素質(zhì)的執(zhí)法人員是正確行使自由裁量權(quán)的關(guān)鍵，如果執(zhí)法人員自身的政治思想素質(zhì)不高，那么，權(quán)力就可能會滋生腐敗而以權(quán)謀私、違紀違法。為此，規(guī)范自由裁量權(quán)，必須首先加強執(zhí)法隊伍的黨風廉政建設(shè)，建立有效的監(jiān)督制約機制，防止執(zhí)法人員徇私舞弊、濫用職權(quán)及侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；光有好的思想，并不能完全保證能正確行使自由裁量權(quán)，對復雜的問題<http://www.studa.cn>和新事物，需要執(zhí)法人員有足夠的能力去應對和處理，因此，執(zhí)法人員要向書本、向?qū)嵺`、向他人學習，在執(zhí)法中不斷提高綜合素質(zhì)。

　　推行“陽光工程”，確保處罰公開、公平和公正。行政機關(guān)可通過電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等手段，主動向社會公開執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果，在陽光下接受社會監(jiān)督；執(zhí)法中，如果執(zhí)法人員與當事人有直接利害關(guān)系，可能影響公正執(zhí)法的，執(zhí)法人員應當回避；在實施行政處罰時，執(zhí)法人員要嚴格按照《行政處罰法》的規(guī)定，履行處罰前的告知程序，充分聽取當事人的陳述和申辯，杜絕因當事人的申辯而加重處罰現(xiàn)象；要提高執(zhí)法透明度，以提高當事人對行政機關(guān)的信任程度。

　　全面推行“開門審案”和“全程說理式”執(zhí)法新模式。按照質(zhì)檢總局及“六五”普法、建設(shè)法制社會的總體要求，在所有行政機關(guān)，尤其是在市、縣兩級基層單位全面推行“開門審案”和“全程說理式”執(zhí)法新模式，徹底改變以往行政處罰案件閉門審理舊模式為公開審理的新模式，邀請人大、政協(xié)、法院、檢察院、政府法制辦及高校法律專家等代表參與案件審理，增強行政機關(guān)依法行政的透明度，展示行政機關(guān)秉公執(zhí)法和科學、公正、廉潔、高效的良好形象，以期達到用社會監(jiān)督的力量來規(guī)范自由裁量權(quán)，提高執(zhí)法水平，提升執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)。

　　目前，自由裁量權(quán)已引起全社會廣泛關(guān)注，它直接影響著行政執(zhí)法工作的水平和質(zhì)量，行政機關(guān)作為經(jīng)常運用自由裁量權(quán)的執(zhí)法部門，確有必要建立、完善對自由裁量權(quán)合理控制和正確運用的長效機制，以提高依法行政能力。

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　　《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年11月刊