厘清主體責任  實施有效監(jiān)管

——淺析產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體及行政監(jiān)管

    ■文/李小洪  劉文正  周連東

   目前，我國產(chǎn)品質(zhì)量問題時有發(fā)生，社會輿論在譴責無良企業(yè)的同時，往往把監(jiān)管部門當成“靶子”口誅筆伐，似乎監(jiān)管部門才是質(zhì)量問題的根源。究其原因很大程度上在于社會公眾不是十分清楚產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體所在，也不明白監(jiān)管部門在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管中的職責和作用，而生產(chǎn)企業(yè)的責任主體意識不強，行政監(jiān)管部門的監(jiān)管目的、方向不清晰甚至出現(xiàn)錯位。為此，需要進一步厘清產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體，并根據(jù)行政監(jiān)管部門的職責及監(jiān)管目標的特點，指出行政監(jiān)管的方向和方法。

    產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體

   當前，公眾、輿論習慣于把產(chǎn)品質(zhì)量問題歸咎于監(jiān)管部門，毫無疑問，監(jiān)管部門對產(chǎn)品質(zhì)量起著非常重要的作用，但產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體只能是生產(chǎn)企業(yè)。

    1.行為主體決定責任主體

   產(chǎn)品質(zhì)量，不同專家給出不同的定義，國際標準化組織也在不同時期不斷豐富產(chǎn)品質(zhì)量的內(nèi)涵，大體可將產(chǎn)品質(zhì)量定義分為兩類：第一類定義是產(chǎn)品和服務的特性符合給定的規(guī)格要求，通常是定量化要求；第二類定義是產(chǎn)品和服務滿足顧客期望。不管哪種分類，都體現(xiàn)了產(chǎn)品質(zhì)量包括使用性能、安全性、可用性、可靠性、可維修性、經(jīng)濟性和環(huán)境等特性，我國《產(chǎn)品質(zhì)量法》對產(chǎn)品質(zhì)量界定為產(chǎn)品的安全性、實用性及擔保性。產(chǎn)品是通過生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)行為生產(chǎn)出來的，其質(zhì)量能否符合要求和滿足顧客需要，很大程度上取決于生產(chǎn)企業(yè)在產(chǎn)品設計、制造、檢驗、包裝和儲存等環(huán)節(jié)中能否確保產(chǎn)品質(zhì)量。監(jiān)管部門在產(chǎn)品生產(chǎn)過程中，起到的是監(jiān)督管理的作用。消費者則通常只能通過價格及使用經(jīng)驗來對產(chǎn)品質(zhì)量進行感性的判斷。可見，產(chǎn)品質(zhì)量的行為主體是生產(chǎn)企業(yè)，行為主體決定責任主體，生產(chǎn)企業(yè)作為產(chǎn)品質(zhì)量的行為主體，也就決定了其是產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體。

    2．市場經(jīng)濟規(guī)律的決定作用

   企業(yè)要想在市場中生存和發(fā)展，其產(chǎn)品必須得獲得市場的認可，而產(chǎn)品質(zhì)量是產(chǎn)品獲得市場認可的最重要要素之一，其在很大程度上決定了企業(yè)的生存和發(fā)展，這是市場經(jīng)濟規(guī)律所決定的。價值規(guī)律告訴我們，企業(yè)要想在市場競爭中獲勝，就得通過科技創(chuàng)新、經(jīng)營管理等手段降低自身必要的勞動時間，通過假冒偽劣等手段來降低自身必要勞動時間的手段是不可持續(xù)，最終不被市場認可的。同時，市場經(jīng)濟中存在質(zhì)量規(guī)律，擁有好的質(zhì)量信息，則能夠占有更多的市場份額，而不良的質(zhì)量信息則會遭受市場的抵制?？梢?，市場經(jīng)濟規(guī)律決定了生產(chǎn)企業(yè)必須按市場規(guī)律運作，為產(chǎn)品質(zhì)量負責，誰違背市場經(jīng)濟規(guī)律，就難于獲得市場認可，就會被市場唾棄，企業(yè)也就無法發(fā)展，甚至被市場淘汰。

    3．法律法規(guī)要求的重要作用

   社會對產(chǎn)品質(zhì)量有著最基本的要求，那就是產(chǎn)品不能危及人體健康和人身、財產(chǎn)安全。這些要求只能通過法律法規(guī)來調(diào)整和保障，包括行政管理和司法追究?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第26條規(guī)定：“生產(chǎn)者應當對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責?！钡?1條規(guī)定：“因產(chǎn)品存在缺陷造成人身、缺陷產(chǎn)品以外的其他財產(chǎn)（以下簡稱他人財產(chǎn)）損害的，生產(chǎn)者應當承擔賠償責任?！眹鴦赵喊l(fā)布的《工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量責任條例》第4條規(guī)定：“產(chǎn)品的生產(chǎn)、儲運、經(jīng)銷企業(yè)必須按照本條例的規(guī)定，承擔產(chǎn)品質(zhì)量責任”。刑法對生產(chǎn)、銷售偽劣商品構(gòu)成犯罪行為的刑事責任也作了相關(guān)規(guī)定。如果生產(chǎn)企業(yè)違反法律法規(guī)，生產(chǎn)質(zhì)量問題產(chǎn)品，將會受到罰款，停業(yè)整頓，吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政制裁，情節(jié)嚴重的，還會被追究刑事責任，付出慘重代價，甚至是倒閉。守法是社會對企業(yè)的基本要求，是企業(yè)對社會的基本責任，是企業(yè)賴以生存的底線。監(jiān)管部門依法監(jiān)管生產(chǎn)企業(yè)履行產(chǎn)品質(zhì)量責任義務，對質(zhì)量問題企業(yè)采取行政及司法措施是最有效地維護產(chǎn)品質(zhì)量的強制手段。

   以上的分析，無可辯駁地證明產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體是生產(chǎn)企業(yè)，而且只有市場經(jīng)濟規(guī)律的作用和行政司法監(jiān)管部門認真履職，才能強化生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體意識。

    監(jiān)管部門的行政監(jiān)管

    1．監(jiān)管部門的法定職責

   質(zhì)量監(jiān)督是以法律法規(guī)為準繩，以標準為依據(jù)，以技術(shù)檢驗、計量檢測為手段，對產(chǎn)品質(zhì)量進行規(guī)范和監(jiān)督管理。對于產(chǎn)品質(zhì)量，監(jiān)管部門主要有以下法定職責：貫徹執(zhí)行國家有關(guān)質(zhì)量監(jiān)督工作的方針政策，統(tǒng)一管理和組織協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的質(zhì)量監(jiān)督工作；負責制定質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃，推廣先進質(zhì)量管理經(jīng)驗和方法，組織重大產(chǎn)品質(zhì)量事故調(diào)查，組織質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督教育宣傳、培訓、信息收集發(fā)布等質(zhì)量宏觀管理工作；負責《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《計量法》、《標準化法》等相關(guān)法律法規(guī)貫徹實施和行政執(zhí)法；統(tǒng)一管理標準化、計量、認證工作；依法查處生產(chǎn)和經(jīng)銷假冒偽劣商品活動中的質(zhì)量違法行為等?？梢?，監(jiān)管部門的法定職責主要包括綜合管理和行政執(zhí)法，其職責具有宏觀性、全面性、系統(tǒng)性和長遠性。

    2．監(jiān)管部門的監(jiān)管目標

   在維護產(chǎn)品質(zhì)量中，監(jiān)管部門的監(jiān)管目標不同于生產(chǎn)企業(yè)，在監(jiān)管對象、目的、工作要點中具有明確特點。在監(jiān)管對象上：監(jiān)管部門面對的是全社會的生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品；生產(chǎn)企業(yè)則主要面對自身產(chǎn)品，對象較為單一。在監(jiān)管目的上：監(jiān)管部門的主要目的是防止產(chǎn)品出現(xiàn)大面積、系統(tǒng)性、長期性的質(zhì)量風險；生產(chǎn)企業(yè)則是要確保每個產(chǎn)品的質(zhì)量，防止不合格產(chǎn)品出現(xiàn)。在工作要點上：監(jiān)管部門主要是貫徹執(zhí)行國家有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量的方針政策、法律法規(guī)，推廣先進科學的產(chǎn)品質(zhì)量管理方法，對可能危害人體健康、人身財產(chǎn)安全、影響國計民生的重點產(chǎn)品、重點行業(yè)及重要生產(chǎn)環(huán)節(jié)，采用科學有效的監(jiān)管、檢測手段和方法，及時發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)品，防止問題產(chǎn)品危害社會，當問題產(chǎn)品出現(xiàn)時，能夠采取有效措施迅速處置，減少危害，懲罰問題企業(yè)，維護消費者利益；生產(chǎn)企業(yè)則是要在產(chǎn)品規(guī)劃設計、原材料、制造、檢驗、儲存等每一個環(huán)節(jié)，通過科學的內(nèi)部質(zhì)量管理及品質(zhì)檢測等手段，確保每一個產(chǎn)品單元及成品是合格的，防止問題產(chǎn)品走出廠門。

    3．監(jiān)管部門的行政監(jiān)管

   生產(chǎn)企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體，但由于市場、法律法規(guī)不盡完善，社會誠信體系缺失以及企業(yè)逐利天性等原因，生產(chǎn)企業(yè)的責任主體意識不強，沒能很好地履行其責任義務。因此，監(jiān)管部門的行政監(jiān)管尤為重要。監(jiān)管部門要從自身職責和監(jiān)管特點出發(fā)，做到依法監(jiān)管和科學監(jiān)管，才能履行好職責并實現(xiàn)其監(jiān)管目標。

    3.1依法監(jiān)管

   一是監(jiān)管不缺位、不越位。解決產(chǎn)品質(zhì)量問題，監(jiān)管部門依法實施質(zhì)量監(jiān)管不可或缺，該制止的制止，該追查的追查，該司法移交的司法移交。監(jiān)管缺位、不作為，會導致不法企業(yè)肆無忌憚、問題產(chǎn)品泛濫成災。有些質(zhì)量問題長期存在，只有在某場“運動”中或在問題“大暴發(fā)”后，才被發(fā)現(xiàn)，一定程度上與平時監(jiān)管缺位有關(guān)?！版k大米”事件中，大米中鎘含量是有規(guī)定的，但長期以來沒有把鎘等重金屬列入糧食常規(guī)檢測項目，實際上形成了監(jiān)管的缺位。但也必須意識到權(quán)力不能越位、亂作為，不能過多干預企業(yè)的自主經(jīng)營。監(jiān)管越位，會束縛企業(yè)的活力，干擾市場秩序，降低執(zhí)法效率和服務質(zhì)量。亂作為則容易滋生執(zhí)法人員錢權(quán)交易等廉政問題。

   二是做好移交司法工作。對于情節(jié)嚴重的質(zhì)量安全事件，監(jiān)管部門有責任將違法企業(yè)或個人移交司法機關(guān)。移交司法是對不法企業(yè)最為有效的強制手段，威懾和制裁作用最明顯。但當前部分地方政府及行業(yè)組織出于各種原因千方百計阻撓產(chǎn)品質(zhì)量問題的司法移交工作，導致真正進入司法程序的不良企業(yè)少之又少，違法企業(yè)違法成本太低?！叭矍璋贰钡仁录o不折射出地方政府、行業(yè)組織的影子。質(zhì)量監(jiān)管部門要實現(xiàn)對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，就必須依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，消除干擾，堅決做好司法移交工作，給不良企業(yè)致命打擊。

   三是完善相關(guān)法律法規(guī)。質(zhì)量監(jiān)督以法律為準繩，依法監(jiān)管的前提是有法可依。但由于市場的變化、科技的發(fā)展以及公眾質(zhì)量意識的提高，法律法規(guī)的規(guī)定永遠滯后于監(jiān)管工作的需要，無疑給產(chǎn)品質(zhì)量的管理留下了監(jiān)管空白。法律法規(guī)滯后突出表現(xiàn)在兩方面：一是適用性問題，比如《產(chǎn)品質(zhì)量法》將產(chǎn)品責任限制在我國境內(nèi)從事產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售活動的生產(chǎn)者和銷售者，對于國外生產(chǎn)商和銷售商，《產(chǎn)品質(zhì)量法》難于適用，特別是目前時有“洋奶粉”等質(zhì)量事件出現(xiàn)；二是法律法規(guī)的缺失問題，突出體現(xiàn)在責任追溯制度缺失、沒有集團訴訟制度和懲罰性賠償制度。質(zhì)量監(jiān)管部門作為執(zhí)法部門，對法律法規(guī)的完善具有相當大的話語權(quán)，監(jiān)管部門要充分總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗，獻言獻策，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，為保障產(chǎn)品質(zhì)量奠定堅實基礎。

    3.2科學監(jiān)管

   一是監(jiān)管不錯位。當前產(chǎn)品質(zhì)量事件一再發(fā)生，都說明了一個共同的問題：監(jiān)管部門的監(jiān)管錯位，集中表現(xiàn)在該管的沒管好，不該管的瞎管，導致監(jiān)管效率低?？茖W監(jiān)管必須做到監(jiān)管不錯位，管好該管的、放開不該管的。管好該管的，就是要抓住監(jiān)管的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過科學的監(jiān)管頻率，采用科學的檢測方法對具有代表性的抽樣進行檢測；當出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量問題時，能夠及時對問題產(chǎn)品進行處置，促進信息公開和宣傳，避免問題產(chǎn)品危害社會。放開不該管的，關(guān)鍵在于放權(quán)，尤其是大包大攬的做法。以駐廠監(jiān)管為例，其不能作為日常監(jiān)管模式，只能作為個案特殊監(jiān)管。因為此監(jiān)管模式耗費大量有限的人力資源，而行政編制是相對有限的，必然造成顧此失彼，而且會干擾企業(yè)正常的生產(chǎn)，是典型的大包大攬的監(jiān)管模式，根本不能實現(xiàn)對眾多企業(yè)的有效監(jiān)管。

   二是創(chuàng)新監(jiān)管模式。市場經(jīng)濟益發(fā)成熟、科技日新月異、新產(chǎn)品層出不窮，一些舊的監(jiān)管模式已經(jīng)無法適應時代的發(fā)展，急需不斷創(chuàng)新監(jiān)管模式。創(chuàng)新監(jiān)管模式，目的不是要確保每一個產(chǎn)品都不出問題，更不是越俎代庖地替企業(yè)做企業(yè)的份內(nèi)之事，而是要站在宏觀、系統(tǒng)、科學及長遠的角度，重點創(chuàng)新企業(yè)、產(chǎn)品分類管理，生產(chǎn)許可目錄動態(tài)調(diào)整機制，企業(yè)不安全產(chǎn)品強制報告制度，產(chǎn)品安全消費預警制度，產(chǎn)品質(zhì)量安全問題約談制度，監(jiān)督抽查產(chǎn)品質(zhì)量分析報告制度，第三方監(jiān)管制度等。

   三是制訂新標準。標準是判斷產(chǎn)品質(zhì)量合格與否的依據(jù)，不斷制訂、更新標準不可避免。目前，我國產(chǎn)品質(zhì)量問題的出現(xiàn)，一定程度上與標準的滯后有關(guān)。比如：我國瓶裝飲用水國標只有20項水質(zhì)指標檢測項目，而自來水則有106項；一些病菌和微生物指標，瓶裝水的標準也寬松于自來水；毒理性、pH值及硬度等常見水質(zhì)指標，壓根就未出現(xiàn)在瓶裝水國標中。

   四是制訂科學的檢測方法。檢測方法和手段直接影響著產(chǎn)品質(zhì)量的檢驗結(jié)果，實現(xiàn)對產(chǎn)品質(zhì)量的科學監(jiān)管，離不開科學的檢測方法和手段。以“三聚氰胺”事件為例，簡單地通過測N含量去推算奶中蛋白質(zhì)含量是不科學的，給不法分子留下了作假之機。

   五是學習應用新科技?？茖W技術(shù)是產(chǎn)品更新?lián)Q代的第一生產(chǎn)力，尤其是現(xiàn)在高新技術(shù)產(chǎn)品的不斷出現(xiàn)，一定程度上考驗著監(jiān)管部門的學習能力。只有不斷學習應用新技術(shù)，才能明白產(chǎn)品的生產(chǎn)制造過程，知道新產(chǎn)品如何來、怎么用，何為合格，何為不合格；只有不斷學習應用新技術(shù)，才能制定科學規(guī)范的標準；只有不斷學習應用新技術(shù)，才能應用先進的檢測計量設備及手段。

   六是及時收集多方質(zhì)量信息。單靠監(jiān)管部門對產(chǎn)品質(zhì)量進行監(jiān)管，顯得勢單力薄。監(jiān)管部門應該聯(lián)合消費者、第三方機構(gòu)等力量，形成對生產(chǎn)企業(yè)的全面約束。力量聯(lián)合的關(guān)鍵在于監(jiān)管部門能否及時收集到多方的質(zhì)量信息，包括社會信息和科技信息，三聚氰胺、毒膠囊等質(zhì)量問題產(chǎn)品的發(fā)現(xiàn)，首先是第三方機構(gòu)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門獲得信息后再介入的。這就表明及時準確收集多方質(zhì)量信息是實現(xiàn)對產(chǎn)品質(zhì)量科學監(jiān)管的重要一環(huán)。

   七是正確處理產(chǎn)品質(zhì)量問題。產(chǎn)品質(zhì)量事件的出現(xiàn)有時難以避免，問題的出現(xiàn)不可怕，可怕的是監(jiān)管部門對問題能否正確處理。當質(zhì)量問題出現(xiàn)時：第一要敢于承擔監(jiān)管責任，正確面對輿論及公眾的批評，及時做好善后處理工作。第二要科學合理地公布質(zhì)量問題產(chǎn)品的信息，做到及時主動、全面、規(guī)范透明，避免遮遮掩掩、“擠牙膏”式的信息公開。第三要從質(zhì)量事件中反思工作的不足，吸取經(jīng)驗教訓，完善監(jiān)管，防止類似事件再次出現(xiàn)。

    結(jié)束語

   產(chǎn)品質(zhì)量的責任主體是企業(yè)，只有通過市場規(guī)律的作用以及行政監(jiān)管部門的認真履職，才能強化其產(chǎn)品質(zhì)量責任主體意識。行政監(jiān)管部門對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的主要目標是防止出現(xiàn)大面積、系統(tǒng)性、長期性的產(chǎn)品質(zhì)量風險，并通過依法行政和科學監(jiān)管來實現(xiàn)這一目標。

    （作者單位：廣東省深圳市鹽田出入境檢驗檢疫局）

    《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2013年10月刊