提升軟實力 鍛造硬實力

——關(guān)于基層市場監(jiān)管部門綜合行政執(zhí)法工作的思考

□ 孫建新 張逸婧

機(jī)構(gòu)改革以來，市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域新增價格和收費(fèi)、商務(wù)執(zhí)法、知識產(chǎn)權(quán)（商標(biāo)專利）等職能，一方面，這有利于加強(qiáng)對市場主體的全方位監(jiān)管，形成監(jiān)管閉合環(huán)，助力營造更優(yōu)質(zhì)的營商環(huán)境；另一方面，新職能的劃轉(zhuǎn)使基層行政執(zhí)法仍面臨不少問題，亟待統(tǒng)籌解決。本文以筆者所在地的浙江省湖州市南潯區(qū)市場監(jiān)管局為例，就機(jī)構(gòu)改革后基層綜合行政執(zhí)法工作，提出一得之見。

主要問題

職能劃轉(zhuǎn)和法律適用不同步。以商務(wù)執(zhí)法為例，原有法律法規(guī)并沒有相應(yīng)修改，在執(zhí)法中碰到無證從事成品油經(jīng)營的行為，按照《成品油市場管理辦法》進(jìn)行處罰的主體還是商務(wù)部門，市場監(jiān)管部門是否可適用該法律對違法行為進(jìn)行處罰尚不明確，且由于未新增監(jiān)管科室，南潯商務(wù)領(lǐng)域日常監(jiān)管工作職能機(jī)構(gòu)亦不明確；再比如遇到預(yù)付費(fèi)消費(fèi)糾紛時，能夠適用的只有2012年商務(wù)部出臺的《單用途事業(yè)預(yù)付管理辦法》，該管理辦法層級較低，涉及的監(jiān)管措施有限，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》關(guān)于預(yù)付類消費(fèi)糾紛的處置只提及“應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求履行約定或者退回預(yù)付款，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)預(yù)付款的利息、消費(fèi)者必須支付的合理費(fèi)用”，內(nèi)容籠統(tǒng)缺乏可操作性不說，對經(jīng)營戶也缺乏強(qiáng)有力的約束。

人員知識儲備和執(zhí)法要求不匹配。市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法涉及食品餐飲、藥械?；?、違反登記管理、侵害消費(fèi)者權(quán)益、廣告、市場合同、不正當(dāng)競爭、傳銷直銷、電子商務(wù)、產(chǎn)品質(zhì)量、特種設(shè)備等多個領(lǐng)域，涉及的法律法規(guī)和規(guī)范性文件較多。執(zhí)法人員想要在經(jīng)營行為中快速“鎖定”違法行為，不僅要求熟讀法律條例，還要有深刻的理解認(rèn)識和一定的實踐經(jīng)驗。目前基層培訓(xùn)力度和效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了執(zhí)法需求。

人員配置與承擔(dān)業(yè)務(wù)不相符。基層“人少事多”“權(quán)小責(zé)大”的問題十分突出，以南潯區(qū)市場監(jiān)管局千金所為例，該所只有一名執(zhí)法人員負(fù)責(zé)食藥條線工作，還要干消費(fèi)維權(quán)、日常監(jiān)管、各類報表等工作。分局（所）以地方管理為主，要隨時參與屬地政府綜合事務(wù)工作，基層執(zhí)法人員身兼數(shù)職，只能“擠時間”來完成案件查辦，“趕工期”式的辦案必然影響案件質(zhì)量。

辦案程序和辦案時限難平衡。線上案件錄入系統(tǒng)至少要有案源登記、立案審批、案件調(diào)查、案件審核、行政告知、行政處罰、結(jié)案、歸檔8個環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)均需要辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審核通過后才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，整個案件辦下來至少需要5個賬號、24次登錄，一旦相關(guān)人員離崗，案件錄入就會被耽誤，但線上案件錄入又有時間節(jié)點要求，兩者難以平衡。同樣，一份紙質(zhì)案卷中也至少有8個環(huán)節(jié)需要內(nèi)部審批表，基層單位的審批表需要拿到區(qū)局待領(lǐng)導(dǎo)審核簽字后才能進(jìn)入下一步，此外，《行政處罰法》第三十八條要求法制審核員要取得法律職業(yè)資格，但基層分局（所）在這一方面難以保證，必然間接影響案卷質(zhì)量。

筆者以為，造成上述問題的主要原因是，一方面機(jī)構(gòu)改革尚處于職能劃轉(zhuǎn)和人員調(diào)整階段，在實際中如何開展執(zhí)法工作未有明確指示；另一方面，各項工作層層傳遞到基層，基層負(fù)擔(dān)職責(zé)過多，基層分局（所）又以地方管理為主，屬地政府綜合事務(wù)較多，一員多用、多員合一、疲于應(yīng)對；此外，內(nèi)部管控機(jī)制不健全，加上人員調(diào)動和調(diào)整，執(zhí)法隊伍難保持高水平和穩(wěn)定性。

對策建議

一是出臺文件確保執(zhí)法有據(jù)。相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺職能劃轉(zhuǎn)配套文件，明確監(jiān)管、執(zhí)法各環(huán)節(jié)涉及的職能機(jī)構(gòu)，規(guī)避“法無授權(quán)不可為”的執(zhí)法風(fēng)險。執(zhí)法隊伍內(nèi)部經(jīng)驗傳承以“老帶新”“師傅帶徒弟”居多，因此對新入隊的執(zhí)法力量要創(chuàng)新培訓(xùn)形式，培訓(xùn)內(nèi)容從“紙上談兵”向“實際作戰(zhàn)”傾斜，更注重實際執(zhí)法經(jīng)驗的積累。

二是優(yōu)化一體化辦案流程。辦理一般程序處罰案件，不問案值多大、案情簡繁，一律按統(tǒng)一格式要求有其弊端，執(zhí)法人員易產(chǎn)生畏難畏繁情緒，盡量少辦、不辦，因此，簡化內(nèi)部案件審理流程，或?qū)Σ糠忠话愠绦蛐姓幜P案件實施簡化操作，做到既能防范執(zhí)法風(fēng)險，又能提高執(zhí)法效率。同時助推線上線下案件辦理一體化，將線上線下兩條線交織起來用，或以線上辦案為主，避免兩線并行增加執(zhí)法人員工作量。

三是提質(zhì)基層執(zhí)法軟硬件。一方面提升基層執(zhí)法軟實力，通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交叉檢查、定期抽調(diào)基層執(zhí)法骨干參與相關(guān)業(yè)務(wù)跟班學(xué)習(xí)或掛職鍛煉，全方位提高基層辦案業(yè)務(wù)水平；另一方面，在物力、財力及政策上向基層分局（所）予以極大傾斜，本著“因地制宜、兼顧長遠(yuǎn)”的原則，改善辦案條件并配備完整的執(zhí)法裝備，促使執(zhí)法一線的“最小作戰(zhàn)單元”發(fā)揮“最大戰(zhàn)斗合力”，全力提升執(zhí)法硬實力。（作者單位：浙江省湖州市南潯區(qū)市場監(jiān)管局）

《中國質(zhì)量報》